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省委文件
中共辽宁省委文件
辽委发〔2016〕32号

中共辽宁省委 辽宁省人民政府
关于进一步推进农垦改革发展的实施意见

(2016年9月6日)

  为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33号)精神,发展壮大农垦事业,充分发挥农垦在全省农业现代化建设和经济社会发展全局中的重要作用,现就进一步推进我省农垦改革发展提出如下实施意见。
  一、总体要求
  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照党中央、国务院决策部署,从农垦有别于农村、国有农场有别于国有企业、农工有别于农民的实际出发,坚持社会主义市场经济改革方向,以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心,以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线,加快转变发展方式,建设现代农业的示范基地、龙头企业、优势产业,努力把农垦建设成为重要农产品有效供给的国家队、新型农业现代化的示范区和新型城镇化的样板区,为辽宁老工业基地新一轮振兴发展作出贡献。
  (二)基本原则
  ——坚持国有属性,服务大局。围绕发挥国有经济主导作用,完善国有农业经济的有效实现形式,以农业生产经营为主,走规模化发展道路,构建现代农业经营体系,促进一二三产业融合发展,做大做强农垦经济。
  ——坚持市场导向,政府支持。着力深化农垦市场化改革,推进政企分开、社企分开,确立国有农场的市场主体地位。切实保障农垦平等享受国家普惠性政策,完善与农垦履行使命相适应的支持政策,解决国有农场实际困难,提升可持续发展能力。
  ——坚持分类指导,分级负责。注重不同垦区和国有农场管理体制、资源禀赋、发展水平的差异性,不搞“一刀切”和“齐步走”,采取有针对性的改革举措,促进多样化发展。国有农场的改革发展按隶属关系由市、县(市、区)政府负责组织实施。
  ——坚持统筹兼顾,稳步推进。突出改革的系统性、整体性和协调性,鼓励和支持大胆探索、先行先试,从各地区实际出发平稳有序推进农垦改革。不简单照搬农村集体经济或一般国有企业的改革办法,着力解决突出矛盾,处理好政府、企业和职工利益关系,确保干部职工队伍稳定、生产稳定和社会稳定。
  (三)主要目标。围绕垦区率先基本实现农业现代化、率先全面建成小康社会,加快改革发展。到2020年,实现以下目标:
  建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制,培育壮大一批具有市场竞争力的产业联盟、农垦企业和企业集团。
  建成一批稳定可靠的粮食、水果、畜牧、水产等特色优质农产品生产加工基地。
  垦区民生显著改善,职工收入大幅提高,基础设施和公共服务进一步健全,农场社区服务功能不断完善,新型城镇化水平明显提升。
  二、深化农垦管理体制和经营机制改革
  (四)推进农场企业化和垦区集团化改革。坚持农场企业化改革方向,实现国有农场企业化平稳过渡。现有企业化国有农场要完善现代企业制度,明晰产权关系,健全法人治理结构,不断提高内部管理水平和市场竞争力,依托资源优势大力调整产业结构,实现加快发展;政企合一体制的国有农场要向企业化国有农场方向发展,在过渡期内可保留乡(镇)政府牌子,实行一个机构、两个牌子和内部分开,重点强化企业化发展的实现形式,全面增强国有农场内生动力、发展活力和市场竞争力。坚持垦区集团化改革方向,探索自下而上的垦区集团化改革路径。市、县(市、区)政府要积极探索组建区域性农垦集团,盘锦作为全省规模最大的垦区要先行先试、率先发展;产业特色明显的垦区要组建农业产业公司或通过联合联盟联营等形式组建米业、水产、水果、乳业、种业等产业联盟;规模较小的垦区可以对农场合并重组,组建集团或农业产业公司。在确保国有资本控股前提下,积极引进战略投资者,依法推进农垦企业股权多元化改革。在改革过渡期内,农垦管理机关人员经批准允许到农垦企业兼职,但应从严掌握,且须严格执行兼职不兼薪的政策。(责任单位:各市政府,省委组织部、省编委办)
  (五)深化国有农场办社会职能改革。坚持政企分开、社企分开改革方向,推进国有农场社会管理属地化。用3年左右时间,将国有农场承担的社会管理和公共服务职能全部纳入当地政府统一管理,妥善解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题,确保工作有序衔接、职能履行到位。远离中心城镇等暂不具备社会职能移交条件的国有农场,探索推进办社会职能内部分开、管办分离、单独核算,地方政府可采取授权委托、购买服务等方式赋予相应管理权限和提供公共服务,同时加强工作指导,并在一定过渡期内分步分项移交。社会职能移交前,市、县(市、区)政府要完成对国有农场办社会职能形成的债务进行甄别,凡属于政府应当偿还的债务纳入政府债务统一管理,符合呆坏账核销条件的按照相关规定予以处理。(责任单位:各市政府,省财政厅)
  (六)创新农业经营管理体制。坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制,积极培育新型农业经营主体,推进多种形式的适度规模经营和标准化生产。强化国有农场统一经营管理和服务职能,整合碎片化资源和不同功能主体,发挥统一经营优势,逐步构建一体化的经营管理体制。通过发展公司制、股份制等农业经营形式,引导农事企业与合作组织、职工建立紧密的利益联结机制。建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制,职工承包租赁期限不得超过其退休年限;职工退休时,要将其承包租赁的土地交还国有农场,在同等条件下该承包租赁土地可由其在国有农场务农的子女优先租赁经营。国有农场新开垦的土地、退休职工交还的承包租赁土地以及以其他方式得到的土地,可由国有农场统一经营或按市场价对外租赁经营,所得收益用于职工社保、改善职工生产生活条件及农场基础设施建设等。对租赁经营国有农场土地的,要严格按照合同法规范管理。加强承包和租赁收费管理,全面推行收支公开,强化审计监督。(责任单位:各市政府)
  (七)构建新型劳动用工制度。按照现代企业制度要求,赋予国有农场用工自主权,建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度。经职工代表大会通过,国有农场管理人员可通过考试、考核等方式面向社会招聘,并建立完善业绩与薪酬相适应的考核激励机制。除已签订劳动合同的职工外,对长期在农场从事农业生产经营的职工子女、外来落户人员等从业人员,结合国有农场改革发展进程,根据实际需要由国有农场自主依法签订劳动合同。鼓励和引导职工子女扎根农场务农兴业。(责任单位:各市政府,省人力资源社会保障厅)
  (八)完善社会保障机制。按照属地管理原则,将农垦职工和垦区居民纳入符合当地实际的相应的社会保险和社会救助等社会保障体系,并实现大病保险全覆盖。与国有农场签订劳动合同的农业从业人员,可以执行当地统一的企业职工社会保障政策,也可以实行符合农业生产特点的参保缴费办法。强化农垦企业及其职工按时足额缴费义务和地方政府主体责任,积极将未参加养老保险和医疗保险或断保的职工,按规定纳入参保范围。对符合条件的农垦企业失业人员及时进行失业登记,并按规定享受失业保险待遇;对符合就业困难人员条件的农垦企业人员,按规定纳入就业援助范围。市、县(市、区)财政要进一步加大社会保障投入力度,支持落实好农垦职工和垦区居民的社会保障政策。(责任单位:各市政府,省民政厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委)
  (九)创新土地管理方式。国有农场土地归国家所有,是农垦最重要的生产资料,是农垦存在与发展的基础。要从强化农业基础地位、切实保护国有土地资源、实现可持续发展的高度,深化农垦土地管理制度改革。
  加强农垦耕地保护。严格执行基本农田保护政策,切实落实耕地占补平衡制度,加快划定永久基本农田。强化农垦土地权益保护,严肃查处非法侵占农垦土地行为,严格执行土地用途管制制度,实行分类管理,土地利用总体规划确定的基本农田保护区,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作,工作经费按照党中央、国务院有关规定由中央财政、地方财政和国有农场共同负担;各级国土资源部门要加大工作力度,依法调处土地权属争议。
  规范收回农垦土地使用权行为。严禁擅自收回农垦国有土地使用权,因国家经济建设或地方公益性建设收回国有农场农用地的,要依法办理农用地转用审批手续,参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿;收回国有农场建设用地的,参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。依法收回土地使用权后,要妥善解决职工就业和生产生活困难,依法安排社会保障费用。
  创新农垦土地资产配置方式。推进农垦土地资源资产化和资本化,对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地,可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。农垦现有划拨建设用地,经批准办理有偿使用手续后,可以转让、出租、抵押或改变用途,需办理出让手续的,可以采取协议方式。鼓励和支持国有农场开展农用地使用权抵押、担保试点工作。省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业,其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地,经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。
  强化农垦资源资产收益用途管理。农垦土地被依法收回后再出让的,其出让收入实行收支两条线管理,市县分成的相应土地出让收入要按规定积极用于农垦农业土地开发、农田水利建设以及公益性基础设施建设。(责任单位:各市政府,省财政厅、省国土资源厅、省农垦局)
  (十)创新国有资产监管体制。农垦国有资产数量大、分布广、类型多,要按照完善国有资产管理体制的总要求,实现以管企业为主向以管资本为主的转变。农垦主管部门要把握国有农场承担农业生产经营、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的发展方向,在履行好行业指导管理职能的同时,重点加强对农垦国有资源资产的监管,实现所有权与经营权分离。在完成土地确权登记发证的基础上,全面开展国有资产清产核资工作。鼓励和支持市、县(市、区)政府将农垦国有资产通过投融资平台在金融机构或债券市场进行融资,用于农垦企业的建设和发展,并采取有力措施防范金融风险。农垦企业可根据运营情况,开展组建农垦国有资本投资、运营公司试点。(责任单位:各市政府,省农垦局)
  三、加快推进农垦现代农业发展
  (十一)建设特色优质农产品生产基地。积极推进垦区间、垦地间联合联盟联营,鼓励农垦企业通过土地托管、代耕代种代收、股份合作等方式,与农户形成紧密型利益联结机制,引导种植结构调整,提高规模经营效益。按照全省高标准农田建设规划的要求,积极推进农垦高标准农田、灌区和节水灌溉工程建设,引领现代农业发展。加大对土地资源富集和比较优势突出垦区的支持力度,将丹东、铁岭、朝阳、盘锦等垦区建设成为水稻、杂粮生产基地,大连、锦州、营口、葫芦岛垦区建设成为水果生产基地,丹东、锦州、营口、盘锦垦区建设成为水产品生产基地,抚顺、本溪、铁岭垦区建设成为鹿业和林下产品生产基地,其他垦区也要根据区域比较优势建设特色农产品生产基地。(责任单位:各市政府,省农委、省水利厅、省林业厅、省海洋渔业厅、省畜牧局)
  (十二)发展农产品加工业。鼓励垦区农产品加工企业重组整合,发展壮大一批大型农产品加工企业或企业集团。推动农垦企业开展粮食烘干、仓储设施和区域性现代物流中心建设。大力发展大宗农产品产地初加工和精深加工,建设食品、饲料等专用原料基地和加工产业园区。引导农垦企业为周边农民提供大型农机作业、农业投入品供应、农产品加工和购销等社会化服务。支持符合收储条件的农垦企业参与国家大宗农产品政策性收储。以政府性资金为引导,鼓励符合条件的金融机构和农垦企业集团等投入,设立农垦产业发展股权投资基金。(责任单位:各市政府,省农委、省政府金融办)
  (十三)运用新手段,探索新模式,提升科技创新能力。农垦要在新品种、新技术推广应用和农业新模式、新业态等方面继续走在全省前列。加强与高等学校和科研院所的交流合作,推动农垦种业发展,推进农业机械化和生产经营管理全程信息化。大力开展农垦企业农产品质量安全追溯体系建设,推动农垦企业品牌建设,全力打造农垦特色的“互联网+农场+追溯+生鲜”电商体系。培育生态农业、认养农业、休闲农业和都市农业等特色农业新模式,开发富有农垦特色的旅游产品,引领农业发展方式转变和现代农业发展。国有农场职工的技能培训、农技推广、新型职业农民培育等服务纳入各级政府有关部门的技术服务体系建设。(责任单位:各市政府,省农委、省海洋渔业厅、省畜牧局、省农垦局)
  (十四)开展农垦对外交流与合作。要适应国家和省对外开放新战略,充分利用国内国际两个市场、两种资源,鼓励农垦企业扩大优势特色农产品出口创汇及引进新技术、新工艺和新设备。立足现有产业基础,以水果、水产品、大米、蔬菜、花卉等为重点加强垦区出口基地建设。鼓励农垦企业联合,以独资、合资合作和并购重组等方式开展境外农业合作。各级政府的农业对外合作支持政策要覆盖符合条件的农垦企业。积极支持农垦承担国家农业援外项目。(责任单位:各市政府,省商务厅)
  (十五)加强薄弱地区农场建设。制定专门规划和政策措施,加强贫困农场、边境农场和生态脆弱区农场的基础设施及公共服务体系建设,切实改善生产生活条件。加大对贫困农场产业扶持力度,增强自我发展能力。支持边境农场加快发展特色产业、边境贸易和边境旅游,多渠道增加职工收入。生态脆弱区农场的水土流失治理和生态环境保护,纳入地方政府统一政策实施范围。(责任单位:各市政府,省水利厅、省农垦局)
  四、加快垦区新型城镇化建设
  (十六)推动区域新型城镇化建设。推动具有农垦特色、文化传承的垦区新型城镇化建设,农垦小城镇建设要与地方新型城镇化发展规划同步规划、同步实施;通过产业发展,引导职工就地城镇化。毗邻城镇的国有农场,要加大区域资源共享共建力度,与地方政府合作开展城镇开发建设,防止互相隔离和重复建设,推动垦地城镇融合发展。远离中心城镇的国有农场要逐步通过搬迁复垦等措施,引导职工向场部集中,开发建设场部小城镇,使其逐步发展成为功能设施齐全、公共服务配套的新型小城镇。鼓励社会资本以PPP等多种模式参与国有农场公共服务和基础设施建设。(责任单位:各市政府,省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省农垦局)
  (十七)推进宜居乡村示范场建设。加快推进垦区宜居乡村示范场建设,国有农场宜居乡村建设纳入地方政府统一规划和实施范围。(责任单位:各市政府,省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅、省农垦局)
  五、加强对农垦改革发展的领导
  (十八)加强党的领导和建设。农垦改革发展涉及面广、情况复杂、任务艰巨。各级党委和政府要把推进农垦改革发展放在重要位置,切实加强组织领导。省政府成立农垦改革领导小组,由分管副省长任组长,省直有关部门为成员单位,领导小组办公室设在省农垦局,负责农垦改革日常工作。要加强农垦各级党组织建设,严格落实党建责任制,切实履行从严治党责任,把农垦改革与党的建设紧密结合,确保农垦改革顺利推进。加强农垦各级领导班子思想作风和反腐倡廉建设,强化对国有农场领导人员履职行权的监督。
  (十九)落实政府和部门责任。各级党委和政府要将农垦全面纳入强农惠农和改善民生政策覆盖范围,加快健全农垦政策支持体系,畅通投入来源渠道,从根本上解决垦区和地方两套体系、两种标准问题。在依法编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、新型城镇化发展规划及公共服务体系等规划时,要将农垦纳入其中并同步组织实施,进一步加大对垦区农田水利、宜居乡村、安全饮水、电网、公路维护改造、造林工程等公益性事业和基础设施建设的支持力度。各市要按照本实施意见精神,结合当地实际制定推进农垦改革发展的具体实施方案。省农垦局要加强与各级政府和有关部门的沟通协调,及时掌握改革动态,做好督导和落实。各有关部门要增强大局意识,主动关心支持农垦改革发展,积极支持先行试点,及时研究解决遇到的新情况、新问题。发展改革部门要做好规划衔接,安排相关建设项目时加大对农垦支持力度;财政部门要根据农垦管理体制和改革发展需要,稳步加大对农垦投入;金融等有关部门要支持符合条件的农垦企业上市融资,并积极鼓励农垦企业通过债券市场筹集资金,鼓励金融机构创新符合农垦特点的金融产品和服务;其他部门要按照职责分工,落实有关政策措施。
  (二十)切实转变农垦管理职能。适应推进农垦改革发展需要,稳定和健全现有体制,加强省、市、县(市、区)农垦主管部门能力建设,落实国家赋予农垦系统的职能和任务。农垦主管部门要进一步简政放权,转变职能,创新工作方式,切实履行行业指导管理职责。各市、县(市、区)政府要厘清对农垦企业国有资源资产监管职责,不得擅自解散、下放、撤销国有农场,国有农场合并、分设、调整等体制变动,须征求上级农垦主管部门意见。已经下放到乡镇(街道)管理的国有农场,各市、县(市、区)政府要进一步完善与其发展相适应的管理体制。
  (二十一)大力弘扬农垦精神。农垦各级领导干部要切实增强责任感、使命感和紧迫感,率先垂范、廉洁奉公,以饱满的精神状态,团结带领广大干部职工积极投身农垦改革发展。农垦干部职工要以主人翁精神,牢固树立开拓创新意识和市场竞争意识,克服“等靠要”思想,增强推进农垦改革发展的自觉性和主动性。大力弘扬“艰苦奋斗、勇于开拓”的农垦精神,推进农垦文化建设’,汇聚起推动农垦改革发展的强大精神力量。