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省政府文件
辽宁省人民政府关于做好
农村综合改革工作有关问题的通知
辽政发〔2007〕4号

各市人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
    为深入贯彻中央农村工作会议和全省农村工作会议精神,巩固发展农村税费改革成果,扎实推进社会主义新农村建设,根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》(国发〔2006〕34号)精神,结合我省实际,现就做好农村综合改革工作的有关问题通知如下:
    一、深刻认识推进农村综合改革的重大意义
    我省农村税费改革经过五年多改革实践,取得了历史性重大成效。按照国家建设社会主义新农村的总体部署,全面取消了农业税等专门面向农民收取的各种税费,初步规范了农村税费制度,农民负担大幅度减轻,公共财政覆盖农村步伐明显加快,统筹城乡发展取得实质性进展。实践证明,推进农村综合改革,是巩固农村税费改革成果的迫切需要,是建设社会主义新农村的重要内容,涉及农村政治、经济、社会、文化等诸多领域,关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革,具有重大意义。通过农村综合改革,切实解决农村税费改革的一些遗留问题,消除加重农民负担的体制性因素,从制度上防止农民负担反弹;通过农村综合改革,调整完善农村生产关系和上层建筑,进一步解放和发展农村生产力,为新农村建设提供体制保障;通过农村综合改革,调整国民收入分配结构,扩大公共财政覆盖农村范围,促进城乡资源的合理配置,为新农村建设提供必要的财力支持;通过农村综合改革,转变基层政府职能,加强农村社会管理,搞好农村公共服务,健全乡村治理结构,建立农村工作新机制,为新农村建设提供动力源泉。各地区、各有关部门一定要深刻认识推进农村综合改革的重要意义,增强工作的责任感和紧迫感,加大工作力度,做好农村综合改革工作。
    二、明确农村综合改革的指导思想、目标和总体要求
    改革的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,深入贯彻党的十六届五中、六中全会和省委第十次党代会、省委十届二次全会及全省农村工作会议精神,坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针,紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求,着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革,进一步解放和发展农村生产力,巩固发展农村税费改革成果,加速县域经济发展,扎实推进社会主义新农村建设,促进辽宁老工业基地全面振兴。
    改革的目标是:按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,促进农民减负增收和农村社会公益事业发展,全面推进社会主义新农村建设。
    改革的总体要求是:统一思想认识,加强组织领导;解决遗留问题,扎实稳步推进;加强调研总结,完善政策措施;积极探索实践,实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进以县域经济为重要载体的社会主义新农村建设紧密结合起来,统筹兼顾,协调推进,并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
    三、扎实稳步推进农村综合改革试点
    农村综合改革重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革,以此带动农村的各项改革。按照中央和省委的部署,要在全面认真总结本溪市及各地农村综合改革试点工作经验的基础上,从2007年起,扩大试点范围,每个市至少选择一个县(市、区)进行农村综合改革试点,有条件的市可以扩大试点范围或在全市推开。到2008年,最迟于2009年年底前,在全省全面推开农村综合改革,到“十一五”末期,全省基本完成农村综合改革任务。
    (一)以转变政府职能为重点,推进乡镇机构改革。
    乡镇机构改革的总要求是:坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则,转变政府职能,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能:稳定农村基本经营制度,维护农民的主体地位和合法权益,组织农村基础设施建设,完善农业社会化服务体系;加快农村社会事业发展,为农民提供更多的公共服务;加强社会管理,开展农村扶贫和社会救助,化解农村社会矛盾,保持农村社会稳定;推动农村民主政治建设和村民自治,提高农民的民主法制意识。
    在乡镇机构改革中,要合理调整乡镇政府机构,对乡镇机构进行整合,根据经济发展水平、人口密度、区域面积、区位功能等因素,对乡镇进行分类,确定不同的机构设置和限额,严格控制领导职数。改革和整合乡镇事业站所,创新管理体制和运行机制,切实减轻基层财政压力。创新服务方式,建立健全农村公益服务体系和农业社会化服务体系,按照省委、省政府关于乡镇事业单位机构改革的有关要求,合理区分公益性职能和经营性职能,实行分类管理,强化经费主要由财政保障的公益性服务职能。强化经营性事业单位自我发展能力,逐步走向市场。加强乡镇人员编制管理,乡镇行政编制和事业编制一律由省实行总量控制。全面推行乡镇人员编制实名制管理,建立编制、人事、财政等部门协调机制,确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家和省有关规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作,抓好政策落实,妥善安置分流人员,确保社会稳定。积极稳妥地推进乡镇区划的合理调整。上级部门要大力支持基层改革,不得以机构“上下对口”,或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备,为基层改革创造良好环境。
    (二)以落实农村教育保障机制为重点,推进农村义务教育管理体制改革。
    农村义务教育管理改革的总要求是:建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制,推进农村义务教育综合改革,提高教育质量,促进教育公平。各地要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发〔2005〕43号)和《辽宁省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》(辽政发〔2006〕22号)精神,切实管好用好各级财政对农村义务教育有关专项经费,不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任,进一步规范农村中小学收费管理。建立健全监督管理机制,确保国家对农村义务教育的各项政策落到实处。深化教育人事制度改革,全面实行人员聘任制和岗位管理制度,依法全面实施教师资格准入制度,提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理,坚决清退不合格和超编教职工。合理配置城乡教育资源,建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度,建设农村中小学现代远程教育体系。统筹规划,量力而行,合理调整农村教育布局,严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动,提高教育资源利用效率。进一步优化教育资源配置,加大对薄弱学校的改造力度,积极推进城乡及区域内义务教育均衡发展。
    (三)以增强基层财政保障能力为重点,推进县乡财政管理体制改革。
    县乡财政管理体制改革的总要求是:按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求,建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制,明确界定县乡政府支出责任,合理调整政府间收入划分,进一步完善财政转移支付制度,加大对县乡政府的转移支付力度,继续实行省、市两级政府在财力分配上向财政困难县乡倾斜的政策。采取切实措施,进一步增强县乡财政实力。落实省政府关于支持县域经济发展的政策,采取省级共享税收定比增量返还,完善一般性转移支付办法,调整和取消县乡对省的专项资金上解政策,加大对县乡财政的补助力度。实行省对县乡专项资金直拨政策,进一步缓解县乡财政运行困难,减少省补助资金流转环节,提高资金使用效益,减轻基层财政国库资金调度压力。进一步完善财政奖补政策,切实提高基层政府经费保障能力。改善县乡财政困难状况,落实和完善财政对村级的补助政策,确保乡镇机构和乡村组织正常运转。完善城乡公共财政制度,调整财政支出结构,不断增加对农业和农村的投入,财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村,基本建设资金增量主要用于农村,政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度,提高资金使用效益。全面推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。从2007年起,各地要按《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》(财预〔2006〕402号)精神,在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变,在预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权、债权债务关系等不变的原则下,积极推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策,引导农民开展直接受益的基础设施建设和公益事业,鼓励农民举办农村公益事业,逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革,确保农村基础设施和公益事业健康发展。
    四、稳妥开展化解乡村债务工作,坚决制止新的乡村债务发生
    各地区要继续按照中央和省的要求,高度重视和扎实开展化解乡村债务工作,健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。坚决制止乡村发生新的债务,认真开展化解旧债工作。严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》(国办发〔2005〕39号)规定,不折不扣地贯彻落实制止新债的“三个不准”和“两项制度”,加大监督检查力度,严肃查处违反规定发生新债的各种行为。合理划分债务类别,要根据乡村债务的形成原因,明确债务偿还的责任,落到实处。财政、农业、审计、监察、金融等部门要加强对乡村债务的监察审计工作,逐项认定,清理核实债务底数,锁定债务数额。要区分乡镇债务和村级债务的不同性质,采取有针对性的措施和方法,实施分类处理,逐步化解,各地区要结合本地区实际情况确定化解债务的优先顺序,区别轻重缓急,从群众关心、社会影响大、政策明确的项目入手,要特别注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务,把确因用于乡村公益事业而造成的对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。各市要有计划、有步骤地选择部分县(市)开展化解债务试点,积累经验,逐步推开。县级以上地方政府要采取切实措施,集成现有政策,整合资金,重点突破,分项化解。各地要妥善处理好历年农业税尾欠,在严格把握政策和加强审核的前提下,该减免的要坚决减免,能豁免的应予豁免。有条件的地区还可以安排一定的资金,建立偿债奖励机制,支持基层推进化解债务工作。有关部门要加强调研,总结经验,进一步研究制定清理化解乡村债务的意见,及时指导各地工作。落实《辽宁省人民政府办公厅转发省农委省财政厅关于坚决制止发生新的乡村债务意见的通知》(辽政办发〔2006〕72号)精神,严格控制新债发生,特别是在社会主义新农村建设中,决不能盲目举债搞建设,形成新一轮乡村负债。
    五、创新农民负担监督管理机制,坚决制止农民负担反弹
    各地区要继续加强减轻农民负担监督管理工作,坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制,坚持标本兼治,强化约束机制,深化改革,创新制度,不断推进基层民主,不断健全法制保障,做到预防与查处相结合。各有关部门要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理,加强对涉及农民负担的文件出台项目公示的审核,涉及农民负担的事业性收费、罚款等严格按照审批程序和权限执行,并征得同级农民负担监管委员会的同意。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理,重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格的监管。加强对村级组织收费的监管,进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费,严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织,严禁村级组织擅自设立项目向农民收费,或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理,规范村级会计代理制等管理办法,促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管,防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管,保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。
    六、加强对农村综合改革工作的组织领导
    各地区、各部门要从政治和全局的高度,充分认识推进农村综合改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性,坚持正确的改革方向,加强领导和协调,统筹规划部署,精心组织实施。各地主要领导要亲自抓、负总责,各市、县党委、政府是实施农村综合改革的责任主体,要切实加强对改革工作的领导。建立健全农村综合改革领导小组及办事机构,赋予相应的工作职能,配备必要的专职人员,为推进改革提供组织保障;要在改革的总体框架内,结合实际,把握切入点,选准突破口,有计划、有重点、分阶段实施;要充分发挥基层和群众的创新精神,积极探索适合本地区的改革路子。各级农村综合改革领导小组及其办公室要发挥综合协调作用,各有关部门要密切配合,总结经验,完善政策,加强指导,确保改革顺利进行。


                                   辽宁省人民政府
                                 二〇〇七年一月三十一日