一、整饬吏治

 

    1﹒改革吏治　清朝末年，盛京吏治积弊日甚，机构臃肿，事权不一，政令歧出，龃龉掣肘，官吏结党营私，贪赃枉法，民间怨声载道。光绪元年（1875年），崇实代盛京将军后，制定了《变通奉天吏治章程》共7条，提出在保持盛京特殊地位的同时，使大权集中于将军之手。主要内容有：①将盛京将军一缺改为管理兵、刑两部，兼管奉天府尹；且仿照各省总督体制加兵部尚书衔，另颁总督奉天旗民地方军务关防，并兼理粮饷，以便管带金银库印钥，可稽核户部出入。②将奉天府府尹一缺加二品衔，以右副都御使行巡抚事，旗民各务，悉归专理，俾与将军相承一气，不致两歧。③礼、工两部各有专司，皆与民间无涉，保留不变；奉天及吉、黑两省饷需汇入户部，其任非轻，不宜再兼府尹，反增枝节；将军虽管理兵、刑两部，但两部堂官及五部侍郎应仍其旧；且刑部亦如京都刑部体制，惟旗民交涉罪在犯徒以上者，方准该部按律定拟，其余一概不得干预。④添设首道一缺，名曰奉天驿巡道，全省驿站及新设捕盗营之道、州、县，悉隶其下；将治中一缺加一道衔，兼任首道事务。⑤嗣后奉省地方一切案件，无论旗民专归同道、州、县等官管理。⑥拟定奉都大吏养廉，将军照总督例，当一万八千金；府尹照巡抚例，当一万二千金。⑦将旗租草豆章程改为一律，无论宗室平民和上、中、下户，酌一适中之数，按亩交收等。这一改革方案经清政府批准后于光绪二年（1876年）一月开始实行。经此次变革，原来事权不一、呼应不灵的状况有所改变，强化了地方州、县统治，并在一定程度上缓和了旗民矛盾。

    光绪二十六年（1900年），随着八国联军占领北京和《辛丑条约》的签订，反对清政府统治的呼声日益高涨。为了寻求列强庇护，维持其统治，清政府不得不从光绪二十七年（1901年）起在全国宣布实行“新政”。但由于日俄战事爆发，“新政”实施受阻。光绪三十二年（1906年），清政府下诏“预备立宪”，东北地区奉谕推行“新政”，试行吏制改革。光绪三十三年奉天行省设立后，为革除关内各省督、抚及以下官署分散各处办公，“公牍滞于转折，属僚疲于禀谒”、“龃龉牵制、推诿延宕”等积弊，总督徐世昌奏准创行同署办公新制，成立了区别于关内各省的“总汇公署”———奉天行省公署，并试图通过“重禄劝士”的办法，实行“高薪养廉”，以统一旗民、军政事权，整饬吏治、官风。但这些改革作为统治者苟延存生的权宜措施，已不可能从根上革除封建吏治病入膏肓的痼疾。

    2﹒强化惩戒　鸦片战争之后，奉天吏治愈不如前。清政府从维护其腐朽没落统治的需要出发，在变革、整饬吏治的同时，加大了对官员监察、惩戒的力度。盛京地方一些文武官吏时有因贪赃枉法、政务废弛、弹压民众反抗不力等而受惩戒者，仅副都统、府尹以上官员被免职、革职者即不下数十人，宗室人员也有受到惩戒者。据统计，自道光二十三年至宣统三年（1843—1911年）盛京（奉天）地区受清政府查处的犯公罪的官员有118人，其中盛京将军即有5人。

    清道光二十九年（1849年）十一月，金州副都统贵升因贪赃被清政府下令解职。

    咸丰元年（1851年）十一月，盛京宗室学政管长明因废弛学务、扣压学生公费款而被清政府革职，其所兼族长职务亦被免除。咸丰四年二月，盛京将军奕兴因假公济私被革职。咸丰六年（1856年）七月，盛京户部侍郎兼管奉天府尹事的书元，因贪赃枉法被革职，降五级调用。

    同治四年（1865年）八月、十一月，盛京将军玉明、盛京户部侍郎兼管奉天府尹事的德椿，因对各地农民起义“弹压”不力，分别受到革职和降一级调用。同年闰五月，金州副都统希拉布因枉法被解职。同治五年二月，盛京将军恩合因“剿贼”不力，被革职；副都统和协领等亦分别降调。同治十一年（1872年）十二月，奉天宗室西斌、全升、丰喜3人，因窝藏匪盗分赃，且将匪首放跑，清政府批复三犯均革去宗室顶带，按强盗窝主罪，同时判处死刑，立即正法。同治十三年七月，金州副都统安图被革职。

    光绪元年（1875年）四月，奉天府尹恭镗因贪污被革职；五月，金州副都统毓福因枉法被革职。光绪二十年（1894年）十月，北洋舰队济远舰管带方伯谦因怯阵被斩首于旅顺；十一月，金州副都统连顺擅离职守被撤职。光绪二十一年二月，奉天府尹福裕因贪污被免职；十月，金州副都统德升阿因逃跑被解职。光绪二十四年十月，奉天府尹恒寿因贪污被免职。光绪二十七年（1901年）一月，盛京将军增祺因擅自在《奉安交地暂且章程》上签字，被调职。

    光绪三十一年（1905年）五月，复任盛京将军的增祺因擅离职守被解职。宣统元年（1909年）五月，奉天巡抚唐绍仪被免职候用。

    与惩戒制度并行的还有奖励制度。例如鼓励亲民和执行“乞留”制等，即吏部对于治绩良好的官吏，上奏朝廷，由皇帝遣人带敕书前去慰劳、晋级，并给予物质奖励的政策。特别是征天下贤人充任县官和表奖有治绩官吏的政策等，在吏治整顿方面产生过一定的影响。

    二、推行新政

 

    为了维持清王朝统治，抵制革命，光绪二十七年（1901年）清政府下诏“变通政治”，直至宣统三年（1911年）清王朝垮台，史称所谓“新政”时期。其间打起“欲求振作”、“强国利民”的招牌，开始推行“新政”。围绕军事、政治、外交、实业、教育等相继颁布了数十种新政令，并派五大臣出洋考察宪政，下诏“预备立宪”，改革官制等。

    盛京（奉省）地方也奉谕实行“新政”和改制，但由于日俄战争及内外交困等影响，“新政”多方受阻，直至清亡亦未能真正得以施行，仅在经济发展和社会生活等方面实行了一些变革。日俄战争结束后，光绪三十二年（1906年），清政府又颁布诏谕，首先在东北推行预备“立宪”和“维新”等“新政”措施。

    1﹒官制改革　光绪三十三年（1907年）五月，清政府颁布《各省官制通则》，东北正式建立行省。是年，经东三省首任总督徐世昌、奉天省首任巡抚唐绍仪奏准，清政府颁行了《东三省督抚办事纲要》和《官职章程》。

    官制改革从机构改革入手，裁撤将军衙署、盛京五部及各级旗署，设立奉天行省公署，建立“旗民一统”的府、厅、州、县行政体制，从而一举废除了自清初以来沿袭数百年之久的旗民两重制和以驻防将军制度代替行省制度的特别行政体制。这些改革自光绪三十一年（1905年）开始，至宣统三年（1911年）基本结束。行省公署设承宣、谘议二厅，交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业（同年八月又改称劝业道）、蒙务七司，后又增加提法司，共为八司。在此次官制改革中，注重了以人才相宜者遴选为主，满汉员缺也取消了比例限制，机构调整、官职称谓和任用制度等方面均有较大变革。然而，这些改革并未真正触及封建王朝腐朽没落官僚体制的要害，积弊未除，吏治难清，有些机构名义撤销，实际未动，原拟定裁撤外城副部统，但盛京、兴京、金州副都统仍然保留名义；盛京五部虽被裁撤，但“三陵”总管衙门仍予保留，为清皇室护祭陵寝、宫殿及管理大宗“皇产”。机构繁冗、政风腐败、办事效率低下的状况未有根本改变。

    2﹒司法、警政、军政改革　

    （1）司法改革　光绪三十三年（1907年），奉省先于各省设立提法司，试行司法与行政分权。制定《提法司分科职掌大纲》、《各级审判厅办事规则》、《各级检察厅办事规定》等规章，初步明确了司法程序。同年12月1日，奉天高等审判厅、高等检察厅正式设立，此后，各府、州、县地方审判厅、地方检察厅，初级审判厅、初级检察厅陆续建立。省城设置“模范监狱”。

    （2）警政改革　光绪二十八年（1902年），清政府谕令各省设立警政。盛京将军所辖之巡防营改为常备、续备巡警军，设立巡警总局，负责辖境治安。奉天城另设警察总局，专司奉天城治安、卫生等事宜。总局下设7个分局。光绪三十一年（1905年），奉天警察机构调整，巡警总局3处改为10科，并设奉天警务学堂，选派40名学生赴日本学习警政。奉天城警察总局改称奉天省城巡警总局，城外及郊区则设奉天镇乡巡警总局。各府、厅、州、县亦由乡团、联庄会改办，或由官督绅办地方保安团。光绪三十三年（1907年），行省公署设立，警政统辖于民政司，奉省警政再次整编。省设立警官补习所、高等巡警学堂、宪兵学堂。各县设立巡警教练所。全省警务设水防、清道、保安、卫生等队编制。新设鸭绿江、浑江、辽河3所水上警察局和安奉铁路警察局。警种增加了山林警察、司法警察、宪兵警察等。至宣统元年（1909年），奉省共设警区218处、分驻所687个，巡警总数达19190多人。

    （3）军政改革　筹练新军是军政改革的重要内容。光绪二十六年（1900年），清政府谕令各省设督练处，以裁汰八旗练军，编征新式陆军为主要目标。光绪三十一年（1905年），着手整顿奉天巡防营制，编练马、步40营以成奉军，分中、前、左、右、后及副左、副右、副后共8路，分驻各地；另设新安军4营、盛军2营。购进安海、绥宁两兵舰，以营口为基地巡行海面，并筹建辽河巡营。光绪三十二年，编成奉天陆军第一标，其中第二、三营及炮队一营驻省城西关外。光绪三十三年，编成奉天陆军第二标，翌年调驻锦州东大营。同年，奉省军政改革，关内陆军第三镇及第一、第二两混成协入驻奉省；奉省防练各军8路缩为前、后、左、右、中5路，各编9营，统称奉天巡防营。

    3﹒推行“自治”　光绪三十四年（1908年），清政府颁布城、镇、乡和府、厅、县自治及选举章程，奉省开始推行“自治”。正式设立省城自治研究所，各地选派180人进所学习《钦定宪法大纲》、《自治章程》、《选举章程》。宣统元年（1909年）九月，成立奉天省地方自治筹备处，旋即成立奉天省谘议局。宣统二年二月，有43个省属府、厅、州、县成立自治研究所，共招收学员3300余人；为筹备地方自治会选举事宜，各地成立地方自治事务所46处。同年七月，自治筹备处通令所属各地成立自治研究会，并定每年的九、十两月为会期。至此，省地方自治筹备处与府、厅、州、县自治事务所两级办事机构，以及地方自治研究机构基本设立。至同年九月，全省成立城、镇、乡自治会44个。

    自治会为地方自治机构，其议员名义上由各级选民选举，但实际上多为官方指定。在议员中再选出议长及董事长，产生议事会和董事会。镇、乡议员董事会会期定为每季中月，以15天为限，所有议案由地方官拟交。镇乡议事会、董事会为下级自治机关，府、厅、州、县则设议事会、参事会，为上级自治机关。至宣统三年（1911年）六月，奉省大多数地方成立了自治会。

    4﹒其他“新政”　盛京财政一向入不敷出，光绪初年，岁入银仅30万两左右，至光绪三十一年（1905年）前，岁入仍不过170万两。清末实行“新政”后，盛京财政体制、税捐征收及管理始有较大变化。光绪三十一年，裁盛京户部，改设财政总局；并对府、厅、州、县办公经费实行“定额包办”。光绪三十三年设省后，改财政总局为省公署度支司，为征收之总机关，掌管全省财政事务。光绪三十四年，清政府向各省派出财政监理官，奉省成立清理财政局，并试行收支预算。同时，不断强化征收或增设新税捐及相应机构。到宣统元年，奉省岁入已增至1679万多两。但是“逢局纳厘”，商民负担不断加重，据《民报》揭露，当时苛捐杂税有几十种。如地租之额，既课余地，复课山荒；通商之税，既税出境，复加销场；酒户之税，征及烟囱；船运之税，算及帆樯，其他如粮食税、牲畜税、山海税、斗秤税、大药税、灯膏税、店铺税、过路税等等，或革新名目，或提高旧率，涓滴不漏。在“新政”名目下，“捐之不已，继以苛罚，罚之不已，继以枉法”。

    “新政”开始废科举、兴学堂、创办奉天大学堂等，对促进奉省教育的发展、传播资产阶级民主革命思想提供了有利条件。与此同时，也兴起留学热，仅在光绪三十二年（1906年）奉省留日学生即达200余人。

    清政府推行的“新政”和“预备立宪”所采取的措施，客观上有利于民族资本主义的发展，也给社会带来了一些新变化，但其实质仍旨在夯实封建统治的基础。“新政”时期，虽然发布了很多新法，制定了一些改良措施，终因政府无能，官僚腐败，未能认真实施。虽想竭力拯救危亡，但最终未能挽救清王朝走向覆灭的命运。