鸦片战争后，清政府迫于危机日重的内外情势，对东北的封禁逐渐松弛，盛京地区关内移民迅速增加，大量官荒被垦。光绪元年（1875年），盛京将军崇实奏准将大东沟一带已熟地亩一律升格，无论旗民凡领地开垦者，一律编入户籍。自此，东边外正式开禁。此后，清政府陆续发布东北放荒、免税、补助政策，出放牧场、官庄、荒地，特别是甲午战争后，进一步加快了盛京地区开禁放垦的步伐。

    一、旗地制度

 

    自清初以来，盛京地区实行的是以八旗田制为基础的旗地制度。八旗田制包括皇庄、官庄、王庄、八旗公产地和八旗官员、兵丁的庄田、“份地”等，即旗人所占有的土地。而广义的旗地又可分为官地（即旗属官地）、一般旗地（即狭义的旗地）。在旗地之外，民人所占有的土地则称之为民地。

    1﹒官地　官地包括官庄、官荒、蒙地、山林、官泡等，是清朝皇室、中央或地方政府及王公贵族所直领和占有的土地，以官庄为主要代表形式。内务府官庄，通常又称皇庄，是皇室直接领有的土地，其所产归皇室所有，主要分为粮庄、专业庄两类。盛京户部、礼部、工部官庄，主要为征取现品藉供应用而设，如供应陵寝、寺庙祭品以及盛京宫殿、“三陵”修缮事务所需等，有粮庄、盐庄、棉花庄、官屯、屯庄、官田、官园、官泡等。王庄，是王公贵族收取“王粮”的庄园，分为清宗室贵族所领和外姓贵族所领两类。官庄的经营管理采取庄园制，由庄头承种官地，役使庄丁劳作，以领地之多寡定纳粮（实物地租）之等差。庄头世袭，相当于“二地主”；庄丁为奴，一入官庄便没有离开土地任意迁徙的自由，被强制在土地上劳作。但其后因庄丁不堪压迫，大批逃亡，致官庄土地大量荒芜，纳粮数大减，不得不改以招民佃耕，按垧纳租的办法。至道光年间后，官庄实物地租逐步转变为货币地租为主的交纳形式，带有农奴制色彩的官佃也演变成了封建租佃制。

    2﹒旗地　除皇庄、官庄、王庄等旗属官地外的旗地，即狭义的旗地，也称一般旗地。而广义的旗地，则包括旗属官地和一般旗地。旗地依其来源、用途和租赋等差异，又有若干不同的地目。旗红册地，指经过清丈后记入红色簿册的旗地，是朝廷分拨的原圈地或经批准开垦的注册地。旗余地，指旗人私开而自报或被查出的地亩，是旗地清丈出的余地，故称旗余地，以区别于旗红册地。旗升科地，指旗地各项地段续垦之地，由旗户报官奏明升科；或大片间荒、山甸、河淤，经旗人报领垦种，年满起科，两者均称旗升科地。旗随缺地，是依八旗官。员、兵丁官职的大小，在俸饷之外拨给的地亩，以资赡养，又称“职田”。此外在旗地总地目下，还有窑柴地、牧养地、垦地等多种地目。旗地最高所有权属国家，但旗人占有者却拥有“永世为业”的使用权、收益权和受法律限制的处分权。康熙三十二年（1693年）后旗地始纳租赋，但远较民地为轻。雍正四年（1726年）规定，盛京旗红册地一律按亩升科，照章纳税。自顺治七年（1650年）颁布《旗民不交产例》后，各朝期间一再重申禁止“旗民交产”。但在下层旗人不断破产的情况下，“各处旗地往往以价典与民人者”，土地典出后，许多旗人无力回赎，以至“期满烂价”，地转于民。晚清时期，旗地向民地的转化逐步加快，旗地性质已渐和民地相近，失去其原所特有的性质。至光绪三十一年（1905年），清政府正式宣布“嗣后不分旗民，得以互相买卖土地”，沿袭两百多年的旗地制度终告解体。到宣统元年（1909年），奉天旗地总数还有15828345余亩。

    3﹒民地　民地是相对旗地而言，指民人（主要是汉人）所占有的土地。民地依其来源、土地类型和租赋等，也分为若干不同的地目。民红册地，指丈量后记入红色簿册的民地，分为红册征银地、红册征米地、全征银两地等。民余地，指民地清丈出的余地，这些“余地”不再记入“红册地”内，自乾隆三十年（1765年）起开始以“余地”名目起租，称“额征民人余地”。民升科地，指民人私垦地亩，经官府勘丈后勒令垦民交纳地价，以为“永业”，并据土地肥瘠等，规定纳赋等级和起科年限，这部分土地称作“升科地”。民典旗地，指原来旗人的土地，典卖给民人，成为民人的土地，包括永远征租地和暂行征租地。此外，在民地总地目下，还有退圈地、全征银两地、房园地等地目。光绪朝后，随着东北逐步开禁放垦，盛京地区民地面积日益增大，到光绪二十年（1894年）民地的数量就超过了官地和旗地，成为奉省耕地占有的主要形式。这一时期民地的增加主要来自于山场、围场和蒙地放荒。截至清末，奉天民地总额为20687584余亩。

    二、土地丈放

 

    清末，在外部威胁日益严重、关内移民和私垦土地不断增加的情况下，清政府逐步对东北地区转而施行弛禁放垦政策。继光绪元年（1875年）盛京将军崇实奏准将大东沟一带已熟地亩一律升科后，光绪六年（1880年）又发布放荒、免税、补助政策，规定在东北地区允许农民开垦可耕未垦之地；官有荒地任民开垦免税五年；对去边远地区开垦者实行补助。清政府陆续在各地设垦局、在奉天设总局，组织各种熟荒地和禁地、牧场、围场等丈放事宜。特别是甲午战争失败后，在国土沦丧、巨额赔款、财政危机之际，清政府进一步加大了开禁放垦力度，以招民实边，开荒济用，就地筹饷。至光绪末年，东北地区全面放垦。

    1﹒丈放东边外地　东边外地指奉天东南部，包括凤城、安东、宽甸、桓仁以及通化等地，以其地位于柳边东境以外，故称之谓东边外地。其地本属长白山永陵龙脉及内廷贡品之采捕地，历年封禁甚严。但早有流民潜入，道光二十七年（1847年），查出该处私垦地42所；同治二年（1863年），查出私垦地三万多亩，诏令私垦地升科，准予试垦。以后陆续有流民入垦。同治十三年（1874年），清政府宣布“东边地带全部开禁”，规定“凡认地耕种者，无论旗民一律编入户口册籍”。

    光绪元年（1875年），代理盛京将军崇实奏准“将大东沟一带已熟地亩一律升科，无论旗民凡领地开垦者，一律编入户籍”。自此，东边外正式开禁。同年，盛京地方在鞍子山设垦局放垦。到光绪末年，各地放垦地亩为：凤城135103亩，安东571382亩，宽甸500257亩，怀仁（桓仁）311608亩，通化352751亩，以上合计1871101亩。

    2﹒丈放盛京三大牧场荒、熟地　牧场地原为八旗士兵饲养军马及牧畜之用，封禁甚严。自同治、光绪年间，始次第丈放。

    养息牧场于光绪二十二年（1896年）奏准开放，清丈出放生、熟、荒地60余万亩。光绪末年，盛京将军主持拟定放荒章程十条，规定熟地每亩收价6钱6分，荒地每亩收价3钱3分；凡场内浮多地亩，如系熟地，先尽原垦户承购，荒地由首先呈报之人承购，所放熟地当年起科，荒地3年后起科，每亩征银3分。从光绪二十三年到光绪三十二年（1897—1906年），共放出生荒地491000亩，熟地121500亩，学田香火地5600亩，牧地650000亩，牧场耕地40000亩，彰武升科地232778亩，熟荒地782121亩。

    大凌河牧场于光绪二十七年（1901年）奏准全面出放荒地，光绪二十八年（1902年）公布《丈放大凌河牧场地亩酌定章程》，在省城设立总局一处，牧场设行局一处，内置总办、帮办，主持丈放工作。从光绪二十八年开始丈放，到光绪三十一年丈放结束，共出放牧场509400亩，归公地（试垦地、续垦地）213700亩，计723100亩。

    盘蛇驿牧场的丈放在大凌河牧场丈放之后，于光绪三十一年三月制定《丈放盘蛇驿牧场章程》，规定牧场荒地分三等，熟地分上中二等。酌定地价为荒地上等每亩收库平银1两4钱，中等地每亩收7钱，下等地每亩收价2钱8分。另外加收1成5分，作为丈放经费。并在沟帮子设立行局，在省城设立总局，专司稽核。到光绪三十三年（1907年）四月放竣，共放出荒、熟地574100亩。

    3﹒丈放盛京围场　清朝的围场是供御猎采捕和八旗兵丁演武之地，历来封禁甚严。光绪五年（1879年），经查勘发现流民潜入私垦，为时已久，乃置总办治理，准令垦民升科开垦，并仿东边外地开放章程，将私垦熟地升科，先后共放鲜围20处，放出荒地102万亩。光绪二十二年（1896年），朝廷同意丈放西流水围场，设垦局于威远堡及开原商家台，制定放荒章程六条，到光绪三十年（1904年）先后放出荒、熟地1022000亩。

    东流水围场于光绪二十五年（1899年）开始丈放，光绪二十七年于奉天省城设立丈放总局，并于东流水围场设立行局一处、清丈分局四处，到光绪三十年丈放结束，先后放出平段地521852亩，山荒地645418亩。光绪三十三年复丈，共丈出荒、熟地200多万亩。

    总计盛京围场共丈放荒、熟地6098793亩（包括海龙、西安部分）。

    4﹒出放龙岗官山余地　龙岗官山位于永陵起运山以东地方，其余地主要分布在兴京、通化一带。清初定为严格封禁地。光绪末年才开始丈放，丈放标准以方为单位，每方240亩，每方上等价240两，中等价160两，下等价80两。总计放出余地1000余方，合20多万亩。

    5﹒丈放蒙荒　蒙地本属官地，清初也实行封禁，其地或为游牧地，或为荒甸。清政府有支配权，由蒙古王公直接占据。蒙地放垦起于清嘉庆年代，嘉庆十一年（1806年）设昌图厅，招流民垦种，嘉庆十七年（1812年）划出开垦界，以禁越垦。光绪二十八年（1902年），清政府宣布解除蒙地禁令，准许各旗出放荒地，安插流民，鼓励汉人开发蒙地。清亡前的10年间，仅科尔沁6旗丈放荒地即达243.1万垧（1垧合15亩），开垦地已占6旗荒地面积的40％。