大家知道，市场经济是法制经济，要求各级政府必须依法行政。党中央、国务院和省委、省政府对推动依法行政工作高度重视。胡锦涛总书记指出，要以法治的观念、法治的体制、法治的程序保障党领导人民有效建设法治国家。温家宝总理指出，政府改革的核心就是把各级政府建设成为行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民满意的法治政府。省委书记李克强指出，要实现辽宁全面振兴，重要的是要营造良好的发展环境，法治是基础，依法决策、依法行政是关键。省长张文岳指出，各级政府在行政管理中必须以法律法规为基本依据，做到言而有据，行而有规，提高政府公信力和执行力，为辽宁全面振兴营造良好环境。正因为这项工作重要，国务院今年两次召开会议，专题研究部署依法行政工作，特别在山东济南召开的会议专题研究了如何做好市县政府依法行政工作。此次会议结束后，张文岳省长亲自听取汇报，并立即作出批示，要求我们必须认真、迅速、扎实地贯彻全国市县政府依法行政工作会议的重要精神。为了开好这次会议，前不久，省依法行政领导小组共组成4个调研组，到全省14个市和80个县（市、区）进行了调研，为会议召开做了准备。

    今天召开这次会议的主题是，深入贯彻落实中央领导和省委、省政府主要领导的重要指示、批示精神，紧密结合我省实际，研究部署全省市县政府依法行政工作任务。刚才，省全面推进依法行政工作领导小组办公室主任、省政府法制办主任孙桂真同志传达了国务院会议精神和华建敏国务委员、曹康泰主任的重要讲话；沈阳、阜新、辽阳、朝阳4个市和大连市甘井子区、本溪桓仁县政府先后介绍了经验，大家讲得都很好。会后，还要印发大连、鞍山、本溪市和朝阳县等16个市县（市、区）的书面交流材料，希望各地注意学习、借鉴和推广。下面，我讲三点意见。

    一、要正确估价全省推进依法行政工作的形势

    《国务院全面推进依法行政实施纲要》颁布四年来，在省委、省政府的正确领导下，经过全省上下的共同努力，我省推进依法行政工作取得了可喜成绩，得到了国务院和国务院法制办领导的充分肯定。在全国市县政府依法行政工作会议上，华建敏同志对辽宁深入推进基层政府依法行政工作给予了表扬。在今年4月召开的全省依法行政暨行政复议工作会议上，国务院法制办主任曹康泰对我省依法行政工作也给予了高度评价，他指出：辽宁省政府高度重视《纲要》的贯彻落实，推进依法行政、建设法治政府工作力度大、措施有力、成效显著，为辽宁全面振兴营造了良好的法治环境。特别今年以来，各地、各部门在推进依法行政方面又取得了新的进展，主要表现在以下六个方面：

    （一）市县政府推进依法行政的力度进一步加大。全省依法行政暨行政复议工作会议后，绝大多数市县都召开了专门会议进行部署，部分市县还对领导机构进行了调整和强化，部分乡、镇、街道办事处也成立了相应机构，使依法行政工作有了组织保障。各市县政府还积极采取措施，强化监督检查，沈阳、鞍山、本溪、营口、铁岭、盘锦等市将推进依法行政工作纳入了年度目标考核体系，明确责任，狠抓落实。

    （二）依法行政基层年活动已在全省推开。在连续两年开展依法行政基层年活动的基础上，为了加大力度，将此项工作引向深入，今年又作了进一步的部署。各市给予了高度重视，沈阳、大连、鞍山、本溪、阜新、铁岭等市设立了一批市、县（区）依法行政示范点。普兰店市、海城市、绥中县、辽阳县、辽中县等确定基础比较好的乡镇作为依法行政试点乡镇。抚顺市开展了乡镇政府达标竞赛活动，将全市31个乡镇分成三个档次限定三年内全部达标。

    （三）通过加大宣传培训力度，全省领导干部依法行政意识得到提高。上半年，省政府法制办和省委组织部、省委党校、省行政学院联合对100名市厅级领导干部、330名县处级领导干部和法制干部进行了依法行政培训。大连市为了开展好公务员培训工作，编写了《政府公务员依法行政操作指南》。辽阳市把对县以上领导干部和副县级后备干部的法制培训纳入了市委党校的培训课程。营口市政府组织全市84个行政执法部门，42个行政机关主要领导，300余名执法人员旁听了行政诉讼庭审活动。通过开展培训宣传活动，进一步提高了领导干部的依法行政意识。

    （四）政府内部的层级监督机制不断完善。一是继续深入推进执法责任制。到目前为止，全省市、县（区）、乡镇政府和行政执法部门都建立了行政执法责任制的领导机构，形成了行政执法责任制的工作体系。行政执法责任制工作在全面延伸至县区、乡镇、街道办事处的基础上进一步深化，实现了全方位、全覆盖的目标。二是建立健全了规范性文件的监督机制。进一步完善了“三级政府、二级监督”的规范性文件备案审查体系。三是建立了行政执法案卷评查制度。省政府法制办组织开展全省行政执法案卷评查。大连市市县两级政府对案卷进行评查，还引进司法机关、执业律师和社会公众参与对行政执法进行评价。四是扎实推进相对集中行政处罚权工作。目前，全省已有13个市、多个县开展了相对集中行政处罚权工作。五是推行规范行政处罚裁量权工作。大连、鞍山、丹东、朝阳四市开展的规范行政处罚裁量权的示范点活动取得成效。朝阳市还制定《实施行政处罚自由裁量权暂行规定》，市本级行政执法部门全部完成行政处罚的分类细化工作。各地普遍制定了具体的细化权限、标准、程序和责任等规定，提高了行政执法质量和水平。

    （五）通过行政复议渠道化解行政争议的能力明显增强。今年上半年，省本级共收到行政复议申请158件，受理行政复议案件96件。各地、各部门通过行政复议解决了大量行政争议，促进社会和谐稳定。沈阳、辽阳、朝阳等市政府先后设立了行政复议大厅；阜新市实行行政复议机构审查行政行为与复议委员会集体讨论决定相结合的工作方式，提高了行政复议质量；锦州市通过每年召开政府法制办与法院联席会议的方式，听取市、县区法院对行政执法、行政复议和行政应诉工作的意见和建议；辽阳市建立“一把手”当年首案出庭应诉制度，并将其与目标管理考评挂钩；营口开发区在具体办理行政复议案件时，着重抓“四关四环节”，即受理关、审核关、调查关、决定关和办理程序环节、适用法律环节、事实证据环节、裁量幅度环节，收到了良好效果。

    （六）县区政府法制机构和队伍建设得到了加强。大连、本溪、阜新、朝阳等市县区的政府法制机构基本上独立设置，正科级建制，人员配备力量比较强。大连市甘井子区在各区直部门和街道办事处确定一名领导分管法制工作，重点执法部门均成立法制机构，各街道、各部门还设立一名法制专（兼）干，目前已经建成一支有近百人组成的覆盖全区的政府法制工作网络。朝阳县、桓仁县、盘山县、辽阳县、铁岭县、调兵山市等政府还在乡镇和县直行政部门设立了法制机构并配备法制专干。

    我省依法行政工作的深入开展，进一步改善了软环境，有力地促进了全面振兴和各项事业的发展。但是，在肯定工作成绩的同时，我们也要清醒地看到，与中央的要求，与先进省份、与人民的期望相比，我省依法行政工作还有不小差距，工作中还存在一些问题：一是少数领导干部对推进依法行政工作的认识还不到位，还没有把这项工作摆到重要议程，重发展轻法治，经济发展与依法行政两层皮的现象，在部分市县还没有得到很好的解决。二是全省依法行政工作发展不平衡，少数市县推进依法行政的有关措施还没有落实，有的县（市）区推进措施还只是停留在会议上或者文件中，没有真正地落到实处。三是全省法治建设的进程还不能适应辽宁全面振兴的要求，软环境建设中群众意见大、反映强烈的一些突出问题还没有得到很好的解决。比如：一些地方安全生产事故时有发生，究其原因，有的就是没有按照法律规定的要求强化管理造成的；一些地方在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中损害群众利益的问题没有得到有效解决，因干部没有做到依法办事而损害了群众的利益，并带来一些上访案件；一些地方部门制定发布的规范性文件，违反法律法规，行政决策还是拍脑门，个人说了算；一些地区和领域重复执法、交叉执法、多头执法现象依然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题在一些地方仍然比较突出；一些地方和部门直接干预企业的微观经济活动，在履行经济职能方面存在错位、越位现象。总之，我们一定要客观地看待我省的依法行政工作，既要看到成绩，倍加珍惜，又要看到差距，增强紧迫感、责任感，特别对存在的问题要给予足够的重视，并采取得力措施，认真加以解决。

    二、进一步明确推进市县政府依法行政工作的主要任务

    根据全国市县政府依法行政工作会议和省政府主要领导的要求，当前和今后一个时期，全省推进市县政府依法行政工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕全面振兴这一主题，既要整体推进，又要突出重点，更要务求实效。总的要求，全省市县依法行政工作一定要更加贴近振兴、贴近实际、贴近群众，在深入、深化、强化和务实上下功夫、见成效，进而为老工业基地振兴和构建和谐辽宁提供坚实的法治保障。具体讲，要从六个方面入手，力求在六个方面见成效。

    （一）从推行科学民主依法决策入手，在完善政府决策机制上见成效。各级政府要建立健全重大决策的规则和程序，完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，逐步健全公众参与行政决策的各项制度。凡涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策事项，都应当逐步纳入听证范围，提高决策的民主性和科学性。要建立行政决策纠错机制和行政决策过错责任追究制度，减少决策失误，对行政决策造成重大损失的，要依法追究行政责任。

    （二）从创新行政管理方式入手，在转变政府职能上见成效。政府抓经济工作，要把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好的外部发展软环境上来，更大程度地发挥市场主体的积极性和市场在配置资源中的基础性作用。要继续深化行政审批制度改革，进一步减少行政审批项目和年检项目。加强对审批项目取消和调整的后续监管工作。省政府要抓紧起草《行政许可监督条例》。要进一步减少行政收费项目，减轻企业的负担。按照建设服务型政府的要求，创新公共服务体制，加强公共设施建设，积极为群众提供优质的公共产品和公共服务。大力发展电子政务，加快政府网站建设。要加强对行业协会、中介机构等社会组织的培养和规范管理。

    （三）从加强对规范性文件的监督管理入手，在制度创新上见成效。各市县政府制定规章规、范性文件要严格按照法定权限，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。所有规范性文件都必须由法制机构进行合法性审查，未经审查或者审查未通过的，市县政府或者政府部门不得发布实施，未经公布的规范性文件不得作为执法依据。建立和完善规章、规范性文件的定期清理制度。当前要按照国务院的要求，切实做好规章和规范性文件清理工作。全省要在9月底完成清理工作，并向社会公布清理结果及现行有效的规章目录。

    （四）从规范行政执法行为入手，在提高行政执法水平上见成效。一要加强行政执法队伍建设。要明确规定进入行政执法队伍的基本条件，采取公平竞争的方法，择优录用，把好进人关。切实落实行政执法人员考试制度，健全行政执法人员定期培训制度。二要改革行政执法体制和行政经费财政保障机制。继续开展相对集中行政处罚权工作和综合执法改革，积极推进并规范县区实行相对集中行政处罚权。搞好文化市场、林业、交通、环保和农业等领域的综合执法试点工作。要保证行政执法机关的经费，坚决杜绝 “自费行政”，市县政府不得向行政执法机关下达收费和罚款指标。三要继续推进细化行政处罚自由裁量权工作，规范行政执法。今年，大连、鞍山等四个市细化自由裁量权行政执法单位要达到百分之百，其他各市、区细化自由裁量权行政执法单位的比例要达到50%以上。今后在起草地方性法规草案、制定政府规章或设定罚款、收费标准时，首先要研究其必要性和有效性，对确需设定罚款、收费的，要依法合理确定和细化罚款幅度，避免赋予行政执法机关过大的行政裁量权。

    （五）从加大层级监督工作力度入手，在改善行政执法形象上见成效。各市县政府在自觉接受人大、政协监督、司法监督和社会监督的同时，要进一步健全政府内部层级监督机制，提高监督效率。一要加强规范性文件备案审查工作，确保法制统一。行政机关制定对公民、法人或其他组织权利、义务有影响的文件，要由法制机构进行全面审查。二要定期组织行政执法案卷评查活动，建立重大行政处罚案件备案制度，促进行政机关规范执法。三要进一步完善行政执法责任制和评议考核制。加大执法过错和错案责任的追究。四要健全行政投诉制度。市县两级人民政府要公布监督电话及服务内容，认真查处当事人举报投诉的违法或不当行政行为。

    （六）从加强行政复议能力建设入手，在提高解决行政争议效率上见成效。一要抓好行政复议法实施条例的学习宣传培训工作。实施条例已于8月1日起开始施行，要向全社会广泛宣传行政复议制度的特点和优势，使广大人民群众广泛知晓并运用行政复议这一法定救济渠道，理性合法地表达利益诉求，维护自身合法权益。二要畅通行政复议渠道。对公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请，凡是符合法定条件的，行政复议机关都必须受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当认真做出解释，告知解决问题的途径，不能一推了之。三要改进行政复议审理方式。采取实地调查、听证等方式审理行政复议案件，运用和解、调解等多种手段结案，有效化解矛盾，做到“案结事了”。四要加强行政复议能力建设。认真贯彻实施条例的规定，保证一般案件至少2人承办，重大案件3人承办。推行行政复议人员资格制度，促进行政复议队伍的专业化、规范化。

    三、进一步强化对推进市县政府依法行政工作的领导

    依法行政基础在市县，重心在市县，难点也在市县。虽然我们已经取得了不小的成绩，但进一步推进这项工作，必须要做好以下几点：

    第一，提高认识，转变观念。市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者，市县政府能否做到依法行政事关重大。推进市县政府依法行政是贯彻以人为本科学发展观的本质要求，是建设法治政府的重要内容，是构建和谐辽宁的紧迫要求，是全面振兴辽宁的有力保证。去年省第十次党代会的召开标志着辽宁已经进入了全面振兴的新阶段，要建设新型现代化产业基地、建设社会主义新农村和构建和谐辽宁，必须要有良好的法治环境作保障。各地、各部门的领导同志，特别是主要领导同志、分管领导同志，要进一步增强对推进依法行政重要性、必要性和紧迫性的认识，增强抓好这项工作的自觉性、主动性和创造性。为此，要求各级干部要进一步转变观念。一要从以往过多依照行政命令办事，向依法办事的观念转变；二要从政府权力本位，向责任本位的观念转变；三要从重实体、轻程序，向实体和程序并重的观念转变；四要从习惯于暗箱操作，向公开透明的观念转变；五要从仅仅维护公共利益，向正确处理公共利益和公民合法权益的观念转变。

    第二，高度重视，落实责任。市县政府要按照文岳省长的要求，切实把推进依法行政工作摆上重要位置，列入重要议事日程，主要负责同志作为第一责任人要亲自抓，主管政府法制工作的领导要具体抓、要协助抓。各地要对本地区推进依法行政工作进行全面总结和认真分析，找准薄弱环节，抓住突出问题，明确具体措施，认真抓好落实。各市县政府要根据建设法治政府的目标和要求，将是否依法决策、是否依法制定和发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法履行行政复议和行政应诉职责、是否依法处理社会矛盾和纠纷等作为考核的主要内容，纳入市县政府及其工作人员的政绩考核指标体系。参加本次会议的省政府各部门包括垂直管理部门，也要在做好本部门依法行政工作的同时，加强对本系统依法行政工作的指导和督促，积极配合、支持市县政府共同推进依法行政各项工作。

    第三，加强指导，强化检查。要加强对贯彻实施《纲要》和全国会议精神，推进依法行政工作情况的督促、检查，并将结果向社会公开，接受社会监督。全省全面推进依法行政工作领导小组和省政府法制办要按照《纲要》要求，认真做好综合协调、服务指导、督促检查工作。要严格执行依法行政工作报告制度，坚持每年向同级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政工作的情况，自觉接受同级人大常委会和上级政府的监督。

    第四，加强宣传，营造氛围。要通过广播、电视、报刊等新闻媒体，广泛宣传依法行政的基本知识和各级行政机关推进依法行政的具体措施、主要成效和经验。注重对领导干部的法制培训。下半年，省政府还要继续搞好市厅级、县处级和政府法制干部的依法行政培训，并使之经常化、制度化。适时组织新闻媒体进行巡回采访报道，营造强大的宣传声势。加强政府网站建设，充分利用互联网开展依法行政宣传。

    第五，健全机构，提供保证。华建敏同志在全国会议上要求：“各市县政府要采取有效措施，切实加强政府法制机构建设，保证机构设置、人员配备与工作任务相适应。要逐步在乡镇和街道办事处配备专职或兼职的政府法制工作人员。”在今年4月召开的全省会议上，文岳省长对加强法制机构建设问题，提出了明确要求，希望各地要认真抓好落实。这里我要强调的是，各市县区政府要高度重视法制机构建设，充分发挥法制部门在推进依法行政中的重要作用。当前，一些县区的法制机构建设得到了加强，有的实现了独立或相对独立，但多数县（区）政府法制机构级格低、设置不规范、人员少、力量薄弱的问题仍然没有解决，乡镇政府和街道办事处没有专兼职法制工作人员的问题比较突出。希望各市县区政府按照国务院领导和省政府［2007］17号文件的要求，配强、配齐法制机构和法制工作人员，保证工作条件和办公经费，全力提供支持。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，注重选拔政治素质高、业务能力强并具有法律工作经历或法律教育背景的干部进入市县政府和政府部门领导班子，把有培养前途的干部有意识地放到政府法制工作岗位锻炼，充分调动法制干部的积极性和创造性。政府法制干部也要进一步增强政治意识、大局意识、责任意识，努力成为政府领导的高级参谋、得力助手、合格顾问。

    推进市县政府依法行政是落实科学发展观、贯彻依法治国方略、构建和谐辽宁的迫切要求，意义重大，任重道远。让我们在省委、省政府的正确领导下，深入贯彻落实科学发展观，开拓创新，真抓实干，加快依法行政进程，努力建设法治政府，为全面振兴辽宁老工业基地做出新的更大的贡献。