辽政办发〔2017〕79号
辽宁省人民政府办公厅关于推进
医疗联合体建设的实施意见
各市人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
  为深入贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)精神,进一步推进医疗联合体(以下简称医联体)建设,深化医改,更好实施分级诊疗和满足群众健康需求,经省政府同意,现提出以下实施意见。
  一、总体要求
  (一)指导思想。
  全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国卫生与健康大会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以医联体建设作为推进我省卫生与健康领域供给侧结构性改革的重要抓手,推动省、市、县(市、区)、乡镇(街道)四级医疗卫生机构协调联动,以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点,不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制,逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间分工协作机制,推动构建分级诊疗制度,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变,为健康辽宁建设提供重要支撑和保障。
  (二)基本原则。
  政府主导,统筹规划。发挥各级政府在医联体建设中的主导作用,以城市和县域为重点,以强基层和构建分级诊疗秩序为导向,中西医并重,履行规划、指导、协调、监管、宣传等职能。充分考虑医疗资源的区域分布、功能定位、服务能力,按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求统筹组建医联体。
  坚持公益,创新机制。切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革,逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等政策壁垒,建立医疗机构间分工协作新机制。
  下沉资源,提升能力。加强对基层的技术帮扶、人才培养,鼓励采取医联体内统一管理模式,推进区域医疗资源共享。充分发挥三级医院(含中医,下同)资源优势,形成对基层的有力支撑,提高医疗服务体系整体效能。
  便民惠民,群众受益。提高基层医疗卫生机构的健康“守门人”能力,逐步实现医疗质量同质化管理,推进慢性病预防、治疗、管理相结合,促进医联体建设与预防、保健相衔接,方便群众就近就医,减轻疾病负担,增强群众获得感。
  (三)工作目标。
  以强基层为首要任务,通过医联体建设,不断提高基层医疗卫生服务水平和人才队伍建设水平,医联体内各成员单位共同发展,患者满意度明显提升。医联体内通过上级医院轮派医务人员、帮扶基层科室建设、建立联合病房、畅通双向转诊通道、实行医保总额付费等系列举措,实现上级医疗机构常见病、慢性病收治比例逐年下降,基层医疗机构门诊量、住院人次等诊疗量指标逐年上升,检验、影像、病理诊断同质化并互认共享,基层和上级医院用药有效衔接,为患者提供连续性的诊疗服务。强力推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗新格局。
  2017年,全面启动医联体建设,基本建立全省医联体制度框架,三级公立医院全部参与并发挥牵头作用。在城市,实现所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全覆盖。每个市至少建成一个有明显成效的城市医联体和县域医联体。推动对纵向合作的医联体实行医保总额付费等多种支付方式改革,引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作模式和较为顺畅的转诊机制。
  到2020年,全面推进医联体建设,形成较为完善的医联体政策体系,实现所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全覆盖。在政府主导下,医联体内各级各类医疗机构建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制,建立责权一致的引导机制,使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体。医联体内逐步实现优质资源共享,进一步提升基层服务能力,显著发挥整体服务效能。
  二、组建形式
  各地区要积极发挥不同所属关系的各级各类医疗机构作用,分区域、分层次组建不同形式的医联体,推动不同形式医联体共同发展。
  (一)组建城市医联体。
  沈阳、大连和锦州等医疗服务体系健全的市,形成“三级医院+二级医院+社区卫生服务机构(护理院、专业康复机构)”的医联体。各市也可根据区域医疗服务体系特点,形成“三级医院+社区卫生服务机构(护理院、专业康复机构)”的医联体。各医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行深入合作。
  (二)组建县域医联体。
  深化县乡村一体化管理,充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用,形成县乡村三级医疗卫生机构分工协作、利益共享、责任共担的紧密型县域医疗服务体系。
  (三)跨区域组建专科医联体。
  以中医专科、儿科、肿瘤、口腔、精神、妇产、传染、结核等专科为重点,以省级专科医院和综合医院国家、省级重点专科建设群为引领,充分发挥各级各类医疗机构特色专科技术力量,组建区域间特色专科联盟,形成补位发展模式,重点提升重大疾病救治能力。
  (四)发展远程协作医联体。
  以边远贫困地区为重点,大力发展远程医疗协作网,推进公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务,利用信息化手段促进资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。鼓励社会资本参与远程医疗协作网的建设。
  城市与农村之间可以城市三级公立医院为主体,在现有长期稳定城乡对口支援关系基础上,通过托管县级医院等方式组建医联体,三级公立医院可向县级医院派驻管理团队和专家团队,重点帮扶提升县级医院医疗服务能力与水平。
  三、重点任务
  (一)完善组织管理和协作制度。建立“医联长制”,卫生计生行政部门负责同志或牵头医院负责同志作为“医联长”,协调有关部门提供各项政策支持,履行医联体组建和监管职责。医联体内成立理事会等管理组织,负责医联体发展规划、资源统筹调配等重大事项的决策,确定牵头医院与成员单位的责任、权利和义务,建立完善医疗质量管理、医联体内部收入分配和绩效考核等制度。2017年10月底前,各医联体要完成医联体章程制定,并报牵头单位属地卫生计生行政部门。(牵头单位:省卫生计生委;配合单位:各市政府,省人力资源社会保障厅)
  (二)落实医联体医疗机构功能定位。医联体要建立责任共担和利益分配机制,落实医疗机构功能定位。三级医院逐步减少接诊常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例及相关科室床位设置数量。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。村卫生室要加强公共卫生和健康管理服务,做好疾病预防控制工作。(责任单位:省卫生计生委)
  (三)夯实基层医疗卫生服务网底。加快推进基层医疗卫生机构标准化建设,每个街道、乡镇都要有1个政府办的社区卫生服务中心、乡镇卫生院。充分发挥医联体内上级医院辐射带动作用,针对区域内疾病诊疗需求,以明确分级诊疗服务技术方案的病种为重点,派出医务人员通过专科共建、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式,促进优质医疗资源下沉基层。(责任单位:各市政府,省发展改革委、省卫生计生委)
  (四)扎实推进家庭医生签约服务。建立全科医生与医联体内上级医院专科医生联动工作机制,鼓励上级医院派驻医生直接参与家庭医生签约服务,预留专家号源,开通转诊绿色通道,对上转签约患者提供优先检查、优先住院等服务。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务,根据双向转诊患者就医需求,通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接,医联体内慢病门诊、特病门诊要向基层下沉,方便患者就近就医取药。(牵头单位:省卫生计生委;配合单位:省人力资源社会保障厅、省食品药品监管局)
  (五)为患者提供连续性诊疗服务。推动全省各医联体内建立规范转诊机制,重点畅通下转通道。鼓励医联体内各级医院建立联合病房,三级医院开展日间手术,术后患者及时转诊至下级医疗机构接受继续治疗和康复等连续性医疗服务,上级医院派驻医生通过会诊和查房等方式积极发挥作用。制定医联体内城市二级医院和县级医院诊治目录,根据医疗服务能力确定收治病种及接受下转病种清单。加强医疗卫生与养老服务相结合,为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。(牵头单位:省卫生计生委;配合单位:省民政厅)
  (六)促进优质医疗人才有序流动。医联体内统筹薪酬分配,完善考评制度,建立推动医生向基层延伸服务的绩效工资分配倾斜政策。医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才,工作时间视为在基层服务时间。统一调配医技等资源,发挥现有资源的最大使用效率。医联体内三级医院通过医务人员进修、县医院科主任导师制培养等方式,主动承担基层人才业务培训等工作,住院医师规范化培训基地优先接纳本医联体内医疗机构的青年医生参加培训。医联体(包括跨区域医联体)内医务人员在签订帮扶或托管协议的医疗机构内执业,不需办理执业机构变更和备案手续。(责任单位:各市政府,省卫生计生委、省人力资源社会保障厅)
  (七)促进医联体内部医疗服务资源共享。依托省、市、县三级人口健康信息平台,统筹推进医联体内医院管理、医疗服务等信息平台建设,实现患者在医联体内成员单位间健康信息和诊疗信息互通共享,便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务。进一步发挥各级会诊中心、诊治中心作用,夯实远程医疗服务体系,实行远程医疗收费和支付政策,促进远程医疗服务可持续发展。鼓励医联体内建立检验、影像、消毒供应和后勤服务等一体化服务中心,逐步实现检查结果互认。健全完善全省统一的药品集中采购、交易和监管平台,统一药品采购目录,全面配备、优先使用国家基本药物,形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。(牵头单位:省卫生计生委;配合单位:省物价局、省政府采购中心)
  四、保障措施
  (一)进一步落实政府办医主体责任。加大对基层医疗卫生服务体系建设的投入力度,大力推进社区卫生服务中心和乡镇卫生院标准化建设,加快补齐医联体发展短板,推动医联体更好在基层发挥作用。各级政府要落实公立医院投入政策,建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变,继续按照原渠道拨付财政补助经费。各有关部门要在深化医药卫生体制改革领导小组的统一领导下,建立有效的工作协调机制,统筹推进医联体建设,统一归口管理医联体建设和发展。鼓励社会办医疗卫生机构加入医联体并发挥作用。(责任单位:各市政府,省发展改革委、省财政厅、省卫生计生委)
  (二)进一步发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距,引导参保患者有序就诊。试点开展对紧密型医联体和其他纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种支付方式改革,制定相应的考核办法,引导医联体内部形成顺畅的转诊机制,提高医疗资源使用效率。(责任单位:省人力资源社会保障厅、省卫生计生委)
  (三)完善人员保障和激励机制。落实“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”要求,完善与医联体相适应的绩效工资政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权,实行按需设岗、按岗聘用,建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度,完善与医联体相适应的职称晋升办法,实行科学评价,拓展医务人员职业发展空间。(牵头单位:各市政府,省人力资源社会保障厅;配合单位:省卫生计生委)
  (四)建立医联体绩效考核机制。研究制定医联体考核指标体系,建立对医联体建设效果的定期考核机制。重点考核医联体内各级医院技术辐射带动、三级医院医疗资源下沉、收治病种构成变化、与基层医疗卫生机构协作以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等情况。引导三级医院履行责任、完善措施,主动发挥帮扶和引领作用。考核结果作为人事任免、评优评先等工作的重要依据,并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。(牵头单位:省卫生计生委;配合单位:省人力资源社会保障厅、省财政厅)
  (五)积极发挥省级医院引领和带动作用。省级公立医院要坚持和强化公益属性,发挥强基层的支撑作用,充分利用自身管理、人才、技术优势,参与属地医联体建设,重点发挥疑难重症诊治和区域会诊中心作用,鼓励跨区域与若干医联体建立合作关系,组建高层次、优势互补的医联体,开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养,辐射相关区域各医联体建设,带动基层医疗卫生机构服务能力提升。(责任单位:省卫生计生委)
  五、组织实施
  (一)加强组织领导。各地区、各部门要进一步提高认识,把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措,切实加强组织领导,建立协调推进机制,完善配套措施,确保工作顺利开展。各市政府要结合实际,在2017年9月底前制定出台本地区医联体建设的工作方案,明确医联体建设目标、组建名单及时间进度,确保医联体制度建设工作按时、保质取得实效。(牵头单位:各市政府;配合单位:省卫生计生委、省物价局、省财政厅、省人力资源社会保障厅)
  (二)明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动互动,及时出台配套文件,发挥政策的叠加效应,保证改革措施有效落实,以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生行政部门要加强对医联体建设发展的指导和管理,明确医联体组织管理和分工协作制度,牵头制定相关技术文件。物价部门要完善医药价格政策,建立医疗服务价格动态调整制度,逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系,形成以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管,推进医保支付方式改革,完善绩效工资分配机制。(责任单位:省卫生计生委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省物价局)
  (三)强化督导宣传。各级政府要组织有关部门通过调研、专项督查、定期评估等方式,及时掌握工作进展,有序推进各地区医联体建设。严格落实责任制和问责制,增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。坚持问题导向,防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。充分发挥公共媒体作用,加强对分级诊疗和医联体建设的宣传,逐步提高社会认可度和支持度,引导群众改变就医观念和习惯,逐步形成有序就医格局。(牵头单位:各市政府;配合单位:省卫生计生委)

辽宁省人民政府办公厅          
2017年7月28日