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“飞地经济”健康发展需在政策激励、利益分配等方面不断调整完善
制度保障共赢,才能“飞”得更远
  发布时间:2019年03月16日  信息来源:辽宁日报
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炜盛一期项目已经建成投产。

炜盛制球车间生产繁忙。

  提要

  “飞地经济”作为一种新的区域经济发展模式,在我省已经“遍地开花”。打破行政区划界限,各市县和区域之间通过共建“飞地经济”园区,形成招商“一盘棋”,既激发了乡镇“走出去、引进来”的积极性,又搞活了县域经济。

  在调查中发现,凡是“飞地经济”发展得好的地区,都有一套行之有效的激励政策,都在机制创新上有所突破。同时,也都在“飞”的领域上积极拓展新空间。

  引子

  3月4日,凌源经济开发区。辽宁炜盛新型复合材料有限公司(以下简称“炜盛”)的纤维车间里,机器轰鸣,一条条细小的“水柱”从机器的拉丝漏板处喷流而出。

  “落到下面就是玻璃纤维了。”公司总经理尤忠文指着正在作业的机器说,别看它并不起眼,一台可要130万元,现在上了12台,陆续还要配齐96台,而这只是一条生产线需要的量。

  炜盛是当地街道从河北招商引资落到开发区的项目,分四期建设,将建3条年产7万吨玻璃纤维及制品的生产线。一期已投入1.8亿元,预计整个项目全部建成达产后,年销售收入将达10亿元,实现利税1.3亿元,能安排1400人就业。

  同日,35公里外的喀左经济开发区。博宇(朝阳)半导体科技有限公司(以下简称“博宇”)也在忙于生产。公司副总经理王林在产品展示柜前介绍,很难想象里面摆放的各种乳白色塑料样器皿,竟是由气体生产出来的高科技产品——氮化硼(PBN坩埚)。

  “我们的客户遍布欧洲以及美国、日本、韩国等国家和地区,产能规模全球第一,市场份额位居前三。”王林说,PBN坩埚主要应用于红外光学、射线和光探测器等领域,是晶体生长的理想容器。

  王林所说的晶体是信息半导体新材料,紧邻博宇的朝阳通美晶体科技有限公司(以下简称“通美晶体”)就是生产这种材料的。

  通美晶体由美国上市企业AXT公司在中国的全资子公司投资建设,总投资5亿多元,占地138亩,主要生产、研发、销售信息半导体新材料。目前,该公司正在试生产,项目投产后,预计年产值12亿元,税收8000万元。

  博宇和通美晶体是尤杖子乡从北京市通州区引进的“飞地项目”。去年,朝阳市176个乡镇街中,112个有落地项目,洽谈项目则实现了全覆盖。

  小乡镇“撬动”了大项目,动力何在?

  “我们把发展‘飞地经济’作为振兴乡村的关键一招,形成一整套管理制度、激励机制和考核办法,充分调动各乡镇积极性,激发起发展县域经济的强大动力。”朝阳市委常委、常务副市长曲福丛给出的这个答案,也是我省各市县发展“飞地经济”的实践和探索。

  政策激励 增加“飞”的动力

  尤杖子乡位置偏远、资源匮乏,经济总量在全县排名靠后,因为“飞地”招商,乡财政有了源头活水,也有了振兴发展的动力。

  因为引进两个大型“飞地项目”,尤杖子乡党委书记刘斌,今年被评为朝阳市“飞地经济”先进个人。除了个人受表彰,乡里也将得到一笔可观的财政收入。

  按县里的“飞地经济”政策,通美晶体和博宇两个项目总投资6.5亿元,据测算,县财政返还税收可达2992万元,对一个农业小乡来说,这可是笔巨款,大大激发了全乡招商引资谋发展的积极性。

  对“飞地”入园项目形成的税收,县级留成部分全部返还给乡镇,形成的地方生产总值、固投等统计数据归乡镇,10年不变。喀喇沁左翼蒙古族自治县的政策给足了“胡萝卜”,但也有“大棒”跟着。

  激励机制有正负,干得好“正激励”,表彰奖励、提拔重用;干得差“负激励”,通报批评、约谈警告。“连续两年排名后两位的乡镇,将调整领导班子。”喀左县经信局副局长马海权说,去年全县有5名乡镇党委书记被约谈,两名党委书记被调整岗位。

  如此激励,乡镇招商的主动性、积极性空前高涨,全县上下比、学、赶、超,去年,喀左县共落地京津冀招商项目120个,基本实现所有乡镇全覆盖。

  跟喀左县一样,凌源市结合实际,要求各乡镇街每年至少分别向经济开发区和农业园区引进1个项目。“飞地项目”落地后产生的税收,除涉土地税收外,其余全部返还乡镇街。同时,将“飞地经济”纳入乡科级领导班子工作实绩考评,制定出台了《凌源市发展“飞地经济”考评办法》,实行加分制,一月一督查,一季度一通报,半年考评,年终总评,并建立了“三个一批”奖惩制度。

  “招商引资工作成效明显的乡镇街表彰一批;工作扎实、业绩突出的乡镇街领导提拔重用一批;对积极性不高、工作成效不大的乡镇街领导,组织部门进行诫勉谈话,谈话后仍无成效的及时调整一批。”凌源市外经贸局局长徐立新说,去年,凌源市各乡镇开展对外招商活动127次,考察走访企业150多家,洽谈“飞地项目”187个,引进58个,投资总额达33亿元。

  在调查中发现,为增强“飞地经济”动力,各县区都有一套激励措施。铁岭县因为园区主要集中在新台子、腰堡、凡河等镇,东、西部乡镇受地理条件影响,招商引资难度大、积极性不高。为解决这一问题,早在2006年,铁岭县就出台了“飞地招商”政策,并随着实际情况不断调整。

  3月7日,在铁南经济开发区,长青生物质热电联产项目建设现场,李千户镇党委书记于利锋表示,项目投产后,年可消化秸秆30万吨,创造税收3300万元,以后镇里财政收入不用愁了。

  李千户镇有1.2万公顷耕地,年产秸秆7万多吨,为变废为宝,历尽千辛万苦把远在广东的长青生物质项目引进来,但镇里的供电供水设施满足不了要求,该项目最终落户新台子镇铁南经济开发区,镇里和园区分享税收。

  好的激励政策不仅使基层抓“飞地经济”的积极性持续提升,也容易形成招商“一盘棋”,这是“飞地经济”发展的内在动力,也是支撑县域经济振兴发展的新动能。

  解决了“飞”的动力,还要考虑平稳着陆。曲福丛认为,让大项目快速落地达产,还需机制创新“保驾护航”。

  机制创新 保障“飞”的速度

  在朝阳,“飞地项目”引进多,落地快,投产也快。

  在调查中了解到,至去年底,朝阳市共引进“飞地项目”290个,总投资374.5亿元,达产后预计实现税收28.4亿元。其中,签约项目133个,落地项目157个,正式投产的有62个。

  落在凌源经济开发区的炜盛,去年6月开工建设,12月正式投产;落在喀左经济开发区的PBN半导体器皿项目,4月开建,10月投产;落在朝阳柳城经济开发区的年产万吨有色金属及合金生产线项目,4月开工,年底试生产……

  “这主要得益于机制上的创新。”朝阳市工信局局长张焕新说,为抢抓京津冀地区产业转移机遇,引进有实力、有技术的企业和项目,朝阳市建立了领导体制和推进机制。

  当地市委、市政府主要领导亲自挂帅,强力推进;组织部长负责考核;市委秘书长督查;市委财经办、市工信局、市财政局等部门查落实。县(市)区比照市里模式成立领导组织和推进组织,乡镇街主要负责人全力抓。

  为充实力量,全市176个乡镇均设有“飞地经济”办公室,市里也设立了专门负责“飞地经济”的职能科室。同时,市直机关优选21名70后副处级干部,到开发区任职锻炼,主要任务就是抓“飞地”。

  在朝阳市工信局了解到,该局副局长曹亮,今年已到凌源经济开发区任副主任。而开发区的另一位副主任王树军,同时兼任万元店镇党委书记。

  “这就是机制上的创新。”朝阳市主要领导解释说,万元店镇因为招商工作做得好,镇党委书记被提拔为开发区副主任,但为了避免镇里的招商工作掉队,所以还兼任着镇党委书记。曹亮则是挂职锻炼。

  “无论是挂职还是提拔,我们都从有益于‘飞地’工作着眼,从有利于形成强大的合力上布局。”曲福丛说。

  机制创新不仅体现在顶层设计上,还体现在服务保障上。

  喀左对“飞地项目”,建立乡镇抓招商、抓引进,开发区抓服务、抓落地机制,由乡镇和园区共同设立“项目管家”,从签约落地到建成投产,全流程提供“保姆式”服务;精简审批要件和时限,实现当年签约、当年建成标房、当年企业入驻,被客商誉为“喀左速度”。

  凌源为加快“飞地项目”落地开工步伐,积极推进审批联动,严格落实领导包抓项目、首问负责、限时办结、领办、代办等制度,推进“一站式”审批和全程跟进服务,全力营造良好的营商环境。去年,全市落地项目达19个,投产11个。

  发展“飞地经济”离不开好的营商环境。铁岭为确保“飞地项目”高效实施,除包保服务、全程跟踪外,还为“飞地项目”开通了“绿色通道”。

  “项目从立项到基础施工结束仅用7个月,这与铁岭县委和李千户镇领导的服务保障密不可分。” 长青生物质热电联产项目负责人于辉说。

  自该项目签约以来,铁岭县委“一把手”亲自担任项目帮扶责任人,李千户镇党委书记于利锋则直接与企业对接,从征地、招工到跑手续全程服务。

  “飞地项目”引进来,服务就要跟上去。在铁岭县项目服务中心主任赵雪强看来,后续的管理运营是让飞来的“俊鸟”留下来栖息繁衍的关键。

  辽宁大学经济管理学院教授赵桂芝表示,“飞地经济”强调“市场导向,优势互补,集约化发展,利益共享和可持续发展”。一方面需合理的收益分配,实现互惠互利;另一方面还要明确主体职责权限,相互配合做好后续的管理运营。

  拓展范围 探索“飞地”新模式

  发展“飞地经济”,需要有效的政策激励,不断的机制创新。同时,也需要探索新的发展模式。

  铁岭市是我省“飞地经济”发展较早的城市。过去十年,铁岭的“飞地经济”取得一定成效,但主要围绕县域内实施,多由乡镇引来落到工业园区,而园区之间和各乡镇之间“互飞”的项目,县与县、市与市之间的“飞地项目”非常少。

  究其原因,相关人士认为是缺乏顶层制度设计,县域内的乡镇和县在财政上是一体的,容易形成“一盘棋”,而市县之外的合作,需要在政策制定、利益分配以及后续的运营管理上不断磋商,有时很难达成一致。

  在自己没吃饱的情况下,“飞地”很难考虑到县域以外。曲福丛说,朝阳的“飞地经济”属于承接产业转移型模式,目前,各县均在各自开发区内规划了“飞地”专属园区,现在园区虽未承接满,但也在酝酿扩大“飞”的空间。

  “向内,往村级延伸,完善激励政策,充分调动村级积极性,将过去的招商局外人变成局内人;向外,考虑与对口帮扶的大连市合作,扩大‘飞地经济’合作范围。”曲福丛说。

  不仅朝阳,大连市政府也出台了实施意见,通过试点示范,实施跨区域引资、建设、管理和税收分配等合作机制,探索“飞地经济”发展新模式。

  “以对口帮扶朝阳市为契机,研究推动双方开展‘飞地经济’合作。”大连市将制定合作实施方案,探索管理输出、合作招商等合作模式。依托前期与朝阳方面签订合作协议的大连三寰集团和大连韩伟集团,与朝阳市在农业种植养殖、农产品加工及装备制造业等方面加强合作,研究确定双方开展合作的“飞地园区”区块及模式。

  同时,依托大连市与上海市开展对口合作的有利契机,研究将西中岛石化产业园区作为“飞地经济”试点园区。以石油化工、碳一化工、精细化工、化工新材料及相应配套服务业等为重点,加快完善产业链条,促进重大项目有效对接,打造世界一流的石化产业基地。

  探索“飞地”合作新模式,我省部分城市已在实践。

  眼下,铁岭淮安工业园正在建设中,这是铁岭市发展“飞地经济”的升级版。淮安是江苏省新兴工业城市,与铁岭相距千里。为推动高质量发展,两个城市决定合作建设铁岭首个跨区域“飞地园区”——铁岭淮安工业园,这是铁岭、淮安两地对口合作的重大成果之一。

  “实践中,由沿海地区与中西部地区合作形成的‘经济飞地’并不多见,即使跨省的合作也不多,成功的案例主要是省级及其以下行政区域内进行的合作。”专家撰文指出,由于缺乏统一的顶层设计,地方政府间的经济合作还相对无序,这是目前我国“飞地经济”合作中面临的一个突出困境。

  关键是通过制度的创新来有效克服这个困境。赵桂芝表示,完善“飞地经济”合作的顶层设计,进一步理顺“经济飞地”的管理体制,确定稳定的利益分配机制,提升地方政府治理能力,创造良好的“软环境”和“硬环境”,是解困的关键。

  值得期待的是,我省“飞地经济”正铆足劲儿,提升速度,创新模式,三方护航,“高飞”可待。

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