各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
为深入贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），全面推进市县政府依法行政，加快建设法治政府，结合我省实际，制定本实施意见。
一、进一步认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性
（一）加强市县政府依法行政是实践科学发展观的必然要求。深入贯彻落实科学发展观，要求各级政府必须进一步提高依法执政的能力和水平，用科学发展观统领政府工作全局。加强市县政府依法行政，有利于提高党的执政能力，巩固党的执政基础，有利于深入推进改革开放和推动经济社会又好又快发展，促进社会和谐稳定，有利于加强政府自身建设，有利于深入贯彻落实科学发展观，实现政治、经济、文化和社会生活的法治化。
（二）加强市县政府依法行政是建设法治政府的重点。市县政府处于管理经济、文化和社会事务的前沿，是法律、法规和政策的重要执行者，大量工作直接涉及人民群众的切身利益，直接面对各种利益关系和社会矛盾。市县政府进一步统一思想，提高认识，深入贯彻落实依法治国基本方略，切实把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆到政府工作的重要位置。
（三）提高市县政府依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的关键。《国务院全面推进依法行政实施纲要》下发后，我省市县政府依法行政工作取得了显著成效，但同时也存在一些问题：不同地区和部门推进依法行政工作进展不平衡；一些行政机关工作人员法制观念淡薄，依法办事的能力和水平还有待提高；部分地区和部门重复执法、交叉执法、多头执法的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究问题在个别地区较为突出。各市政府、省直各部门要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施，加快推进市县政府依法行政的进程，为加快辽宁老工业基地全面振兴、实现全面建设小康社会的奋斗目标，提供强有力的法治保障。
二、大力增强市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力
（四）要健全领导干部学法制度。市县政府要坚持政府常务会议学法制度，在会前学习与审议、讨论事项密切相关的法律知识。建立健全集中培训制度，市县政府及其部门的领导班子成员每年参加1次行政法律知识的轮训。市县政府及部门每年要举办2至3次法制讲座，要把法律知识学习作为理论中心组学习的重要内容。坚持自学制度，领导干部要结合自身工作性质和特点，联系工作实际，加强与本职工作密切相关的法律知识的学习，注重实效。
（五）加强对领导干部任职前的法律知识考查。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前要进行法律知识考试和行政执法实绩的考核，把考试和考核的情况作为考察、任用干部的重要依据和条件。
（六）加大对公务员法律知识测查力度。各市县在制定行政机关公务员培训计划和开展公务员培训中，要将社会主义法治理念、公务员法及有关规范政府共同行为的法律等履行职责所必需的法律知识作为培训的重点内容。对新考录和新晋升领导职务的培训，要增加有关法律知识的内容。建立公务员年度依法行政学习培训制度。各级行政机关要健全完善公务员培训激励约束机制，将公务员参加法制培训的情况，纳入管理、考核、评议体系中。
（七）强化对行政执法人员的培训。市县政府应当将提高基层行政执法人员的执法能力和水平作为日常培训的重点，组织开展有针对性的专题培训。新增、轮岗人员需要履行行政执法职责的，必须按照省政府有关规定，参加政府法制部门组织的统一考试，取得行政执法资格。已取得行政执法资格的人员，还要参加日常依法行政知识和行政执法的培训。
市县政府及其部门要大力加强法制宣传教育工作，营造依法行政的良好社会氛围。把法制宣传作为依法行政的基础工程，给予充分的重视。要通过弘扬法治精神，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。
三、完善市县政府行政决策机制
（八）完善重大行政决策听取意见制度。市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序。拟决策事项确定后，决策事项承办单位应当根据决策目标和工作计划，深入开展调查研究，广泛收集相关信息。对涉及人民群众的切身利益及专业性较强、影响深远的经济社会问题,应当由政府有关领导、有关专家和实际工作者共同进行调查研究、分析论证。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要广泛听取人民群众和社会各界的意见,同时要认真征求人大、政协及其人大代表、政协委员的意见。公开征求意见可以采取公示、调查、座谈、听证等方式。公示应当通过当地主要报纸、广播电视、政府门户网站、政务公开专栏等形式进行。
（九）推行重大行政决策听证制度。行政决策涉及下列事项之一的，行政决策机关应当组织听证：编制城市总体规划、土地利用总体规划、城市地名规划和道路交通规划等专项规划方案经公示有较大争议的；拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准；调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准；改造城市主干道路；可能对生态环境、自然及人文景观、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项；对居民生活环境质量可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价;制定与公共安全直接相关、人民群众普遍关注的重大行政措施或者规范性文件及其他重大行政决策。
（十）严格听证程序。听证由拟提出行政决策建议或者做出行政决策的行政机关组织。听证机关应当在听证会举行前20日通过新闻媒体、互联网等向社会公告听证事项。听证机关在充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围及公民、法人及其他组织申请听证的情况的基础上，按照广泛性和代表性的原则，科学合理地确定听证代表。听证会举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。对应当听证而没有听证的行政决策事项，行政机关不得提出行政决策建议或者做出行政决策。
（十一）建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门对下列事项决策前，应交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查：制定宏观调控和改革开放的重大政策措施，制定或者调整城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划，制定或者调整重大突发公共事件应急预案，制定或者调整产业发展规划、产业区域布局规划，政府重大投资项目、订立重要合同、资源配置、国有资产处置方面等重大事项，政府做出和批准做出的重大具体行政行为。对重大决策事项进行合法性审查后，应当及时提出重大决策事项合法性审查意见书。
（十二）坚持重大行政决策集体决定制度。市县政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，坚持重大行政决策集体研究制度。市县政府做出重大行政决策应当经政府常务会议研究决定，政府部门做出重大行政决策应当履行领导班子集体研究决定的程序。坚决杜绝擅权专断、滥用权力。
（十三）建立重大行政决策实施情况后评价制度。市县政府及其部门要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。市县政府及其部门应当通过媒体和互联网定期听取公众对决策及其执行效果的评价，作为改进工作的依据。决策的实施单位应当定期报告决策的贯彻落实情况和执行中的主要问题。出现决策做出时的依据已发生重大变化、决策做出时的条件已发生重大改变或者出现新的情况和问题及出现其他直接影响重大决策事项实施情况的，应当适时对决策进行调整。对因决策调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，应当依法予以补偿。
（十四）建立行政决策责任追究制度。坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
四、建立健全规范性文件监督管理制度
（十五）严格规范性文件制定权限和制定、发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限，内容要符合法律、法规、规章的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得含有地方保护、行业保护的内容，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定行政管理依据的规范性文件，应当采取座谈会、听证会、专家论证会等多种形式广泛听取意见，切实提高规范性文件质量。制定发布规范性文件必须经本机关法制机构进行合法性、适当性审查，未经审查或者审查未通过的，政府或者部门领导不得签发。对涉及公民、法人或其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体向社会公布，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
（十六）完善规范性文件备案制度。市县政府及其部门发布规范性文件后，依照规定上报备案。备案机关发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要坚决予以纠正。市县政府要结合实际建立规范性文件电子数据库和备案查询系统，对报备规范性文件的备案审查情况在政府或者法制机构网站及时向社会公布。进一步完善社会公众对规范性文件的监督机制，健全受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督。
（十七）建立规范性文件定期清理制度。市县政府及其部门每两年要对规范性文件进行一次全面清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展的规范性文件，特别是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件要及时修改或者废止。规范性文件清理工作要形成制度，做到定期清理和适时清理相结合。规范性文件清理后，要及时向社会公布有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。逐步建立规范性文件有效期制度，在规范性文件的附则中可以直接规定有效期。
五、严格行政执法
（十八）改革行政执法体制。继续深化行政执法管理体制改革，适当下移行政执法重心，减少行政执法层次。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。各市县要积极推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。
（十九）完善行政执法经费保障机制。市县行政机关和具有行政执法职能的其他组织履行职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。严格执行收（罚）缴分离和收支两条线管理制度。所有非税收入必须全额缴入财政，纳入财政综合预算管理。罚没收入和行政事业性收费等非税收入必须依法取得，严禁擅自立项、扩大征收范围和提高征收标准。对乱收乱罚、下达或者变相下达罚没指标，隐匿、坐支、挪用、私分非税收入的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》和《辽宁省非税收入管理办法》的有关规定，追缴违法资金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二十）规范行政执法行为，严格依照法定权限和程序执法。市县政府及其部门要完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范。行政执法机关查处违法行为、作出行政处罚决定，必须坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。深入推进规范行政处罚、行政许可裁量权细化工作，避免行政裁量权的滥用。市县行政执法部门要科学设置、执行行政裁量指导标准，并根据法律依据的修改、变动情况和当地经济社会发展实际，及时修订、调整指导标准，及时向社会公开。
加强对行政执法监督检查。要重点围绕加强软环境建设、辽宁沿海经济带开发建设以及维护社会稳定，开展法律、法规和规章执行情况的检查，并将检查结果向上一级政府报告。要建立对行政执法机关的监督检查记录制度，进一步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要统一组织一次行政执法案卷评查。
（二十一）加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度。健全行政执法人员资格制度。行政机关和法律、法规授权的组织，实施行政执法活动，由本级政府审查其执法资格和权限，审查结果应当向社会公布。从事行政执法的人员，应当依照省政府规章的有关规定，取得行政执法资格。建立行政执法资格对外查询系统，方便广大人民群众监督。进一步整顿行政执法队伍，加强行政执法人员执法职业道德建设，严禁野蛮执法、不文明执法。严禁聘用合同工、临时工从事行政执法活动。
（二十二）强化行政执法责任追究。深入推行行政执法责任制和评议考核制，依法界定执法职责，进一步完善编制职权目录和行政执法流程图。加强对市县行政执法机关及其执法人员履行职责情况的评议考核，将评议考核情况纳入本级政府年度绩效评估体系。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条和《辽宁省行政执法过错责任追究办法》对直接责任人员给予处分。
六 、强化对行政行为的制约和监督
（二十三）充分发挥社会监督的作用。市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。推行行政问责制。市县政府要加快建立健全以行政首长为重点的行政问责制度，把行政问责与层级监督、行政监察、审计监督结合起来。对违法决策、有令不行和有禁不止、失职渎职等损害国家利益和人民群众利益的突出问题，要严格依法行政追究责任。要完善群众对违法执法行政举报投诉制度体系建设，制定举报投诉的受理、处理实施办法。要认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。
（二十四）加强行政复议工作。市县政府及其部门要充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。要按照《中共辽宁省委办公厅辽宁省人民政府办公厅贯彻〈中共中央办公厅 国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见〉的实施意见》（辽委办发〔2007〕10号）的要求，健全市县政府行政复议机构，要依法配备、充实行政复议工作人员，确保2名以上行政复议人员审理行政复议案件，重大、复杂的行政复议案件应当指定3人承办。加大对行政复议中违法行为的监督力度，落实责任追究制度。市县政府行政复议机构应当设立行政复议听证庭，配备专（兼）职听证会记录人员。市县政府应当按照国家的统一要求，推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力。建立行政复议案卷评查制度。
（二十五）认真做好行政应诉工作。行政机关要自觉接受人民法院对执法行为的监督，认真履行法定的应诉义务。要按照《辽宁省行政应诉程序规则》规定，建立和完善行政应诉工作制度，完善以“专人承办、集体研究、领导负责”为基本内容的应诉工作机制。推进行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关要自觉履行人民法院做出的判决和裁定，认真落实司法建议，积极纠正违法或者不当的行政行为，切实维护司法权威。
（二十六）大力发展电子政务，积极推进政府信息公开。要严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息。要建立健全本机关政府信息公开工作制度，指定机构负责日常工作。要抓紧清理本机关的政府信息，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。要健全政府信息公开的发布机制，落实政府信息公开载体。要建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度。加快政府网站建设，逐步实行网上办公，拓展网上审批、查询、把投诉、求助等服务项目，实现信息互通和资源共享。
七、增强社会自治功能
（二十七）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。市县政府要深入贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。完善城乡居民自治制度，切实落实保障基层群众自治的各项制度。进一步规范市县政府的职责和权限，不得将依法应当由政府及其部门履行的职责委托或交办群众自治组织承担。市县政府负责指导、协调、服务和帮助基层群众自治组织开展工作。
（二十八）充分发挥社会组织的作用。逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制，为社会组织创造公平、公正的发展环境。市县政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于社会组织行使的职能委托或者转移给社会组织。要逐步建立政府购买社会组织服务的制度，对社会组织受政府委托开展业务活动或者提供的服务，政府应当支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。
八、加强领导，明确责任，扎扎实实地推进市县政府依法行政
（二十九）加强对市县政府依法行政的领导。省政府和省全面推进依法行政工作领导小组要加强对市县政府依法行政工作的指导和督促检查，大力培育依法行政的先进典型，及时总结、交流和推广经验，建立健全依法行政考核制度，科学设定考核指标。依法行政绩效评估结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件，造成严重社会影响的，要依法严肃追究该市县政府主要负责人的责任。
（三十）市县政府要狠抓落实。市县政府要在党委的领导下对本行政区域内的依法行政负总责，建立健全领导、监督和协调机制。主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任。按照建设法治政府的基本要求，统筹相关工作，落实市县政府依法行政的阶段性部署和年度工作安排意见。深入调查研究，推进工作创新，及时研究解决依法行政中的重大问题。要加强对依法行政工作落实情况的考核评价，市县政府要加强对下级政府及政府部门依法行政工作的绩效评估。
（三十一）加强市县政府法制机构和队伍建设。市县政府要充分发挥政府法制机构在推进市县政府依法行政方面的参谋助手和法律顾问作用，按照《辽宁省人民政府关于加强县乡政府法制建设推进基层依法行政工作的通知》（辽政发〔2007〕17号）的要求，加强政府法制机构，配备法制工作人员，使政府法制机构的设置和人员配备与本地区推进依法行政工作任务相适应。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。市县政府要为法制机构开展行政执法监督、行政复议、行政应诉、行政法制宣传和培训等工作，提供必要的经费保障，改善办公条件。政府法制机构及其工作人员要进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，在推进本地区依法行政中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。
（三十二）完善推进市县政府依法行政报告制度。市县政府每年12月30日前要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的情况。主要报告本年度推进依法行政工作所采取的措施，取得的成效，存在的问题以及对人民群众反映强烈的不依法行政问题的查处和整改情况；下一年度推进依法行政工作的安排意见。市县政府部门每年12月30日前要向本级政府专门报告本部门推进依法行政的情况，重点报告本年度所承担的依法行政任务的完成情况，下一年度推进依法行政工作的安排意见。
二○○八年十月二十日
